Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Європейська система місцевого самоврядування та її креативне втілення в сучасній Україні





Світлана Наумкіна, доктор політичних наук, професор, завідувач кафедри політичних наук ПНПУ імені К. Д. Ушинського,

Тетяна Бризгунова, кандидат історичних наук, доцент кафедри історії та політології Ростовського на Дону державного будівельного університету

УДК: 321.02:352 (477)

 

У статті розглядаються основні моделі місцевого самоврядування (горизонтальна чи континентальна та дуалістична чи англосаксонська), які є класичними на європейському просторі. Аналізуються позитивні й негативні наслідки розвитку системи місцевого самоуправління в Україні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, громада, державна влада, муніципалітети, територіальні утворення, управління, сепаратизм

 

В статье рассматриваются основные модели местного самоуправления (горизонтальная или континентальная и дуалистическая или англосакская), которые являются классическими на европейском пространстве. Анализируются позитивые и негативные последствия развития системы местного самоуправления в Украине.

Ключевые слова: местное самоуправление, громада, государственная власть, муниципалитеты, территориальные образования, управление, сепаратизм

 

The basic models of local self-government (horizontal or continental and dualistic or anglo-saxon), which are classical on European space, are examined in the article. Pozitivye and negative consequences of development of the system of local self-government is analysed in Ukraine.

Key words: local self-government, mass, state power, municipalities, territorial educations, management, separatism

 

Підвищення ефективності забезпечення участі народних мас в управлінському процесі завжди була і є актуальною проблемою соціально-політичного розвитку будь-якого суспільства. Тому метою статті є аналіз класичного досвіду розвинених країн та його креативне втілення в українські політичні реалії.

У вітчизняній політичній науці цій проблемі приділяли увагу Л. Дунаєва, О. Євтушенка, Ю. Крестєва, Г. Лебединська, К. Михайловська, А. Некряч, О. Ніколаєв, А. Осипов, Д. Співак, О. Яцунська та ін. Але вважати її вирішеною немає практичних підстав, і тому вона залишається в полі зору науковців і політичних діячів. Аналіз зарубіжного досвіду і його креативне втілення в політичну практику країн пострадянського простору, зокрема України, є теоретичним і практичним завданням сучасного соціально-політичногорозвитку.

У державах континентальної Європи склалася система місцевого самоврядування, характерною рисою якої є «вилучення» з громад сформованої в них публічної влади (позбавлення права формотворчості, перетворення місцевої юрисдикції у функцію винятково державної влади, наявність опіки з боку урядових чиновників і т. д.). Ця система широко розповсюдилась завдяки колоніальній експансії Франції та Німеччини. Але в рамках системи місцевого самоврядування муніципалітети відіграють велику роль у політичному житті держави, у вирішенні проблем адміністративно-правового характеру в межах відповідних територіальних утворень [1, c. 5].

До найважливішого принципу організації та діяльності муніципалітетів належить їхня підпорядкованість і підконтрольність місцевому населенню. Історія показує, що муніципалітети завжди Були основою у боротьбі центральної влади проти феодального сепаратизму, на їхній основі виросла державність американського народу. Демократичні сили завжди бачили в муніципальній автономії противагу різним сепаратистським устремлінням екстремістських сил. Формування централізованої держави завжди означало дедалі більше «переміщення» у центр від громад функцій публічної влади (інколи й насильницьким шляхом), перетворення громад у територіальні колективи, які повинні були забезпечувати реалізацію юридичних настанов центру. «Залишок» публічних повноважень в органів місцевого самоврядування, їхня підконтрольність центральній владі визначали й визначають ступінь демократизму самоврядування і його автономії.

Континентальна модель побудована на основі державної теорії самоврядування, сутність якої полягає у тому, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління, що їхня компетенція не є особливо самобутньою, природною, а цілком і повністю створюється й регулюється державою. Самоврядування — в цьому випадку — є різновидом державного управління [2, с. 34].

Вважається, що саме горизонтальна (або континентальна) модель набула у теперішній час найбільшого поширення в процесі розвитку місцевої влади. Ця модель покладена в основу систем місцевого самоврядування в більшості європейських країн, у франкомовних країнах Африки, ряді країн Латинської Америки, більшою часткою в постсоціалістичних країнах. Дуалістична (англо-саксонська) модель відповідає найстарішій системі місцевого самоврядування, яка відрізняється від інших систем місцевого самоврядування, що зумовлено історичними особливостями її розвитку. За сучасних умов отримала значного поширення в «переселенських» країнах та країнах, що входили до складу Британської колоніальної системи, в межах якої відбулося впровадження цієї моделі або значної частини її елементів. На думку К. В. Михайловської, запозичення елементів іншої моделі (зразка) у власну національну систему призводить до гібридизації системи та виокремлення іншої — «змішаної» моделі, яка також стала моделеутворюючою системою-образом. Змішана модель з домінантною домішкою елементів континентальної моделі відрізняється від змішаної моделі з домінантною домішкою англосаксонської моделі більш високим ступенем централізації влади, наявністю так званої адміністративної вертикалі. Відмінність також і в поєднанні місцевого самоврядування з прямим державним управлінням на місцях, які здійснюють державний нагляд над місцевими органами самоврядування, тобто дозволяється робити все, що не заборонено законом. Найбільшого поширення змішана модель набула в Німеччині, Австрії, Японії та ін., а її гібриди існують у більшості країн світу [3, c. 88].

У науці також є визначення поняття місцевого самоврядування, засновані на європейській континентальній концепції. Так, прихильниками англосаксонської і європейської континентальної концепцій часто використовуються ті самі терміни: «влада»; «публічна влада»; «управління»; «діяльність», здійснювана громадянами, що проживають у межах муніципального утворення; «питання місцевого значення»; «інтереси місцевого населення» і т. д. [4, с. 12]. Але при цьому вони вважають, що місцеве самоврядування є або продовженням державного управління, або воно і є державним управлінням, здійснюваним місцевими жителями в межах муніципального утворення.

Прихильники європейської континентальної моделі,заснованої на теорії державного самоврядування, вважають, що державна влада нерозривно пов’язана з місцевим самоврядуванням наявністю загальних функцій, поєднанням загальнодержавних і місцевих інтересів у вирішенні завдань місцевого значення, досягненням єдиної мети — поліпшення добробуту громадян.

У свою чергу прихильники англосаксонської моделі виключають участь місцевого самоврядування в здійсненні державних функцій і вважають, що державні органи не можуть втручатися в справи місцевого значення. Варто помітити, що англосаксонська модель фактично не може бути реалізована в Україні. Вона розрахована на більш розвинені в економічних відносинах країни.

Суть розуміння місцевого самоуправління, яке засноване на європейській континентальній моделі, в тому, що місцеве самоврядування розглядається як установлена державою місцева публічна влада. Вона реалізується на території відповідного муніципального утворення шляхом управління, здійснюваного жителями, що проживають у межах цього муніципального утворення, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. При цьому для здійснення своїх функцій місцеве самоврядування має реальну матеріально-фінансову базу.

В такому розумінні місцевого самоуправління поєднуються багато елементів надбудовних і базисних відносин, які перебувають у нерозривному зв’язку. Місцеве самоврядування здійснюється шляхом управління. Виходить, у наявності сукупність управлінських відносин, які виступають як категорія, що гарантує зв’язок і взаємодію базису та надбудови, керованої й керуючої систем. Варто підкреслити, що в цьому визначенні поняття місцевого самоврядування відбиті й основні його ознаки:

– це різновид публічної влади, що встановлена органами державної влади в законах. Отже, введення місцевого самоврядування в суспільстві залежить від органів державної влади, які ухвалюють закони. Діюча природа місцевого самоврядування полягає в тому, що воно є, з одного боку, аналогом центрального уряду, а з іншого — формою народовладдя, що забезпечує реалізацію прав громадян на місцеве самоврядування, а місцевому населенню — можливість перетворення своєї волі в публічну владу;

наявність цієї публічної влади, закріпленої за громадянами в законі, дає їм можливість здійснювати управління значною частиною державних справ, реалізувати державні функції в межах відповідного муніципального утворення;

– межі владних повноважень громадян, органів місцевого самоврядування й посадових осіб місцевого самоврядування обмежуються територією муніципального утворення. Всі рішення, прийняті при реалізації різних форм здійснення місцевого самоврядування, діють тільки в межах муніципального утворення;

– публічна муніципальна влада належить жителям і здійснюється ними безпосередньо й через створювані ними органи місцевого самоврядування або посадових осіб місцевого самоврядування;

– влада ця встановлена законом і повинна здійснюватися в рамках закону. Тим самим підкреслюється, що місцеве самоврядування здійснюється на основі чинного закону, але не виходячи з доцільності або яких-небудь інших умов.

– місцеве самоврядування як різновид публічної влади має достатню матеріально-фінансову базу у вигляді муніципальної власності, місцевого бюджету, цінних паперів і т. д. Ця влада ухвалює рішення й відповідає за свої дії своїм майном.

– поєднаються місцеві і загальнодержавні інтереси при здійсненні місцевого самоврядування [Див. докладніше: 5].

Що ж стосується визначення поняття, заснованого на англосаксонській концепції, то досить замінити в цьому визначенні термін «вирішення значної частини державних завдань» терміном «вирішення завдань місцевого значення».

Для визначення поняття місцевого самоврядування, заснованого на сполученні двох основних концепцій, необхідно вказати на поєднання завдань державного й місцевого значення. Таким чином, поряд із державною публічною владою існує муніципальна публічна влада.

Сучасним міжнародно-правовим документом, що найбільш повно викладає поняття й принципи місцевого самоврядування, звичайно вважають Європейську хартію про місцеве самоврядування 1985 р. Відповідно до офіційної версії Хартії, місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом [6].

Нескладно виявити в цьому визначенні порушення норм логіки: поняття визначається саме через себе — місцеве самоврядування через діяльність органів місцевого самоврядування. Однак, слід враховувати, що ця логічна невідповідність міститься в перекладному тексті. Першоджерела Хартії — автентичні тексти французькою й англійською мовами. Виходячи з найменування Хартії, «місцеве самоврядування» є перекладом англійського «local self-government» і французького «Tautonomie locale ». Слова у викладеному визначенні, перекладені як «органи місцевого самоврядування», у французькій версії звучать як «collectivites locales», а в англійській — «local authorities». Поряд з цим перекладом, їх можна перекласти також як «місцеві влади», «місцеве начальство», «влада на локальній території». Таким чином, у цьому разі йдеться не стільки про установи, скільки про місцеве населення, об’єднане з метою здійснення владних повноважень для захисту інтересів, обумовлених в основному фактором проживання на певній, відособленій (локальній) території, тобто про населення як про суб’єкт влади. У зв’язку з цим видається більш прийнятним використовувати переклад «local authorities» і «collectivites locales» як поняття «місцеве співтовариство».

Принципово важливим в цьому визначенні є поняття самостійності. Під самостійністю місцевого самоврядування розуміється право населення муніципального утворення безпосередньо або через своїх представників відповідно до діючих законів без втручання яких-небудь інших владних структур визначати коло питань, прийнятих до свого ведення, і вирішувати їх.

Визначення, викладені в Європейській хартії, підкреслюють і ще один важливий аспект організації місцевого самоврядуванняйдеться про діяльність під свою відповідальність. Тобто тягар наслідків за рішення, прийняті в межах питань, прийнятих до свого ведення, лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

Місцева муніципальна влада повинна разом з органами державної влади управляти як державними, так і місцевими справами, виходячи не тільки з місцевих інтересів, особливостей і традицій, а й із загальнодержавних. При цьому управління на місцях повинне здійснюватися на основі закону. Тоді буде досягнута єдність в управлінні на території всієї країни і відбудеться скорочення розриву між суспільством і органами державної влади.

У конституціях сучасних держав закріплене та гарантоване місцеве самоврядування як одна з основ демократичної системи управління. Поняття «місцеве самоврядування» відображає складне й різноманітне явище, формування та розвиток якого залежить від цілого комплексу історичних, географічних, політичних, економічних та інших особливостей території. Воно найповніше дозволяє реалізувати положення про те, що єдиним джерелом влади є народ.

У більшості цивілізованих країн у великих адміністративно-територіальних одиницях, у межах складових їхніх територій, аж до низової ланки (невеликих міст, сіл, приходів, комун і т. д.) публічна влада реалізується не державними органами, а місцевим населенням безпосередньо або утвореними ними органами (посадовими особами) [7, с. 82].

Ця влада здобуваєвластивості самоорганізованої публічної влади, що здійснює управлінські функції, визнані й закріплені юридично центральною владою. У зв’язку із цим, у місцевому самоврядуванні парламентський принцип відокремлення управління від правотворчості є майже неможливим. Саме тому в законодавстві розвинених країн зарубіжні муніципалітети закріплені як корпорації публічного права, тобто установи, яка володіє правами публічної установи (суб’єкта адміністративно-правових відносин) і правами юридичної особи (США, Великобританія й ін.). У такій правоздатності муніципального утворення й проявляється його політико-правова природа як організації публічної влади на місцях. І хоча умови генезису, історичного становлення й еволюції цього інституту були різними у відповідних країнах, у цілому їхня політико-юридична сутність і функції однакові. Наприклад, історична роль німецького місцевого самоврядування в державній історії країни принципово відрізняється від впливу англійського місцевого самоврядування на форму правління у Великобританії. Але водночас ці органи здійснюють ті самі функції й однакові завдання, забезпечуючи життєдіяльність населення місцевих громад на основі законів та інших нормативних актів державних органів та власних юридичних рішень, прийнятих у межах своєї компетенції.

Місцеве територіальне самоврядування має прямий стосунок до проблеми організації народовладдя в державі. Держава, будучи виразником спільного інтересу народу, забезпечує реалізацію цього інтересу, насамперед, у формі закону. Виконання законів здійснюється відповідними органами, у тому числі й органами населення міст, районів та інших поселень. Останні з’єднують цю діяльність із конкретними інтересами місцевого населення, більше того, населення може бути основним суб’єктом цієї державної діяльності [8, c. 6]. Отже, місцеве населення може ставати основним суб’єктом управлінських, адміністративно-правових відносин, що є першою характерною рисою муніципального управління.

Друга характерна риса муніципального управління випливає з першої. Державно-правова природа місцевого самоврядуваннявизначається не тільки децентралізацією публічної влади, а й організацією державної влади взагалі, що є більш значимою проблемою [9, c. 7]. Самоврядування повинне бути у функціональному відношенні досить результативним. Особливу роль у вирішенні цього питання покликано зіграти законодавство про місцеве самоврядування. На цьому етапі формування системи місцевого самоврядування повинні бути досить високими політична активність населення та його самоорганізація. Відомо, що самоврядування неможливе без юридично оформлених інститутів, без відповідних органів місцевого самоврядування й посадових осіб й організаторської діяльності депутатів представницьких органів муніципалітетів [10, с. 255].

Вихідною теоретико-методологічною основою формування публічної, у тому числі самоврядної, влади в Україні є громадівська та природно-правова концепція влади та самоврядування. Ці ідеї гуманізують публічну владу, роблять її більш наближеною до громадян, їхня реалізація істотно розширює сферу свободи індивіда, його соціальної дії, формуючи істотний сегмент його соціальної взаємодії з державою, у результаті якої оптимально здійснюються індивідуальні та колективні права особистості. Влада за таких умов відбиває не тільки специфічний образ мислення та форму реалізації волі конкретної людини, груп людей до життя й життя свого нащадка. На локальному рівні за допомогою такої влади складатиметься та функціонуватиме цілісна система соціальних зв’язків, що фактично формують реальне громадянське суспільство [11, c. 9 ].

Запозичення досвіду від різних систем самоврядування, що визнані моделеутворюючими (зразковими), призвело до порушення логіки розвитку національної моделі самоврядування як цілісної, системно пов’язаної з інститутами держави, політичною культурою населення. Проблемою стала варіабельність законодавця у визначенні місцевого самоврядування, що призвело до фіксації «громадівської» теорії самоврядування у Конституції України 1996 р., а в профільному законі — «державної» теорії самоврядування. На практиці це обумовило поєднання елементів від різних моделей самоврядування, що призвело до гібридизації української системи місцевого самоврядування, а в по дальшому до її неефективності у вирішенні питань місцевого значення.

Адміністративне реформування щодо підвищення ефективності та вдосконалення системи державного управління, запропоновані конституційні зміни, на жаль, залишаються поверхневими, несистемними, нездатними до відновлення конструктивного балансу між державним управлінням та місцевим самоврядуванням.

Таким чином, місцеве самоврядуванняце самостійна діяльність громадян з регулювання, управління та вирішення безпосередньо або через сформовані ними органи місцевого самоврядування значної частини питань місцевого значення в інтересах населенняцієї території з урахуванням розвитку всього суспільства.



Номер сторінки у виданні: 91

Повернутися до списку новин