Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Передумови авторитарної еволюції інституту президентства на пострадянському просторі





Олег Долженков, доктор політичних наук, професор кафедри політичних наук Південноукраїнського національного педагогічного університету імені К.Д. Ушинського

УДК 321.64+321.015

 

У статті виявлено чинники, що в комплексі обумовлюють потенційну авторитарну еволюцію інституту президентства в Україні та інших пострадянських державах, окреслено можливості для запобігання цьому процесу, дано відповідні рекомендації.

Ключові слова: інститут президентства, президентська влада, пострадянський простір, авторитаризм, поділ влади

 

В статье выявлены факторы, обуславливающие в комплексе потенциальную авторитарную эволюцию института президентства в Украине и других постсоветских государствах, очерчены возможности для предотвращения этого процесса, даны соответствующие рекомендации.

Ключевые слова: институт президентства, президентская власть, постсоветское пространство, авторитаризм, разделение властей

 

The factors which being taken in a complex contribute to possible authoritarian evolution of presidency in Ukraine and other post-Soviet countries are discovered in this article, the possibilities to avoid this process are shaped, the respective recommendations are given.

Key words: presidency, presidential power, post-soviet space, autoritarianism, division of power

 

Пiсля демонтажу системи світового соцiалiзму близько трьох десяткiв держав на Євразiйськомуконтинентi заявили про змiну парадигми свого розвитку, просування до захiдних зразкiв полiтичного та економiчного устрою.

Кожна з цих держав, і Україна не стала винятком, обрала той чи інший вapiaнт республiканської форми правлiння, найчастiше у виглядi президентсько-парламентської республiки (яку ще називають напiвпрезидентською, або змiшаною). Однак поряд з упровадженням тих чи інших захiдних юридичних конструкцiй у функціонуванні вищих органів державної влади вимальовується і позаюридична специфiка системи стримувань та противаг. Основою цієї специфіки, що часто трактується як першопричина авторитарних тенденцій або «дефектного» характеру демократії, виступає iнститут президентства.

Актуальність дослідження причин, що сприяють аномальній (з точки зору демократичного нормативізму) еволюції цього ключового політичного інституту, обумовлена як невирішеністю такого практично-політичного питання, як створення ефективної консолідованої демократичної системи, так і недостатньою досі увагою з боку дослідників.

Щодо досліджень та публікацій, у яких започатковано розв’язання даної проблеми та на які спирається автор, зазначимо, що на дослідження еволюції ключових державно-владних інститутів, способів їх функціонування, механізмів стримувань та противаг у контексті динаміки розвитку політичних систем вплинули праці таких західних вчених, як Ф. Бенкер, Р. Далтон, М. Дюверже, Дж. Елстер, В. Нгуен, К. Оффе, У. Прюс, Г. Сімон. Українські, білоруські та російські представники цього дослідницького напрямку переважно зосереджувалися на з'ясуванні об'єктивних труднощів та суб'єктивної специфіки формування демократичної політичної системи; особливостей трансформації основних органів (гілок) державної влади та механізмів стримувань і противаг. На узагальненому висвітленні цих питань зосереджуються: С. Баранова, В. Барков, А. Білоус, О. Бойко, А. Гальчинський, В. Гельман, В. Єлізаров; В. Іщук, В. Коновалов, О. Криштановська, А. Медушевський, С. Наумкіна, В. Погорілко, В. Чиркін, М. Шульга.

Аналіз літератури з цього напрямку дає підстави звернути особливу увагу на працю російського дослідника А. Медушевського «Демократія і авторитаризм: Російський конституціоналізм у порівняльній перспективі» (1997). Автор цієї книги ставить і певною мірою вирішує ряд принципових проблем, пов'язаних з історичною еволюцією конституціоналізму в Росії. На особливу увагу заслуговує наступний висновок автора: «Осмислюючи проблему інтерпретації тих чи інших конституційних норм, слід враховувати три обставини: по-перше, це процес, властивий не тільки Росії, а й усім іншим країнам на певній стадії їх розвитку (при переході від авторитарного режиму до конституційного), по-друге, запозичення ніколи не обмежується простим відтворенням норм інших законодавчих актів, але завжди додає до них дещо нове (намагаючись поєднати зразки з національною традицією); по-третє, соціальна функція одних і тих же норм у різних суспільствах може бути абсолютно відмінною (приклад — запозичення інституту президентства). Тому аналіз цієї проблеми не зводиться до формально-юридичної сторони справи, а передбачає використання соціологічного підходу» [1, с. 597–598].

Щодо вивчення феномена президентської влади на пострадянському просторі, то тут насамперед заслуговують на увагу праці таких науковців, як К. Бондаренко, Г. Василевич, Ю. Воскресенський, А. Кинєв, Л. Козловська, Н. Кононенко, Т. Масловська, С. Паречина, В. Семенков, Ю. Стасюк. До проблем поділу влади, забезпечення ефективності системи стримувань та противаг звертаються А. Єгоров, Г. Журавльова, Л. Кривенко, В. Кучинський.

Разом з тим поглиблене вивчення питання про феномени, які не знайшли достатньої концептуалізації в існуючих наукових доробках, дозволяє виділити невирішені раніше частини загальної проблеми, котрим присвячена дана стаття, та сформулювати такі цілі (завдання) статті:

1. Визначити перелік суттєвих рис, що в комплексі обумовлюють потенційну авторитарну еволюцію інституту президентури в Україні та інших пострадянських державах.

2. Окреслити можливості для запобігання (або компенсації) такої еволюції.

3. Дати відповідні рекомендації.

У межах вирішення першого з поставлених завдань наголосимо, що тенденцiї до персоналiзацiї влади, які стали в окремих пострадянських країнах частиною суспільного менталітету, прихід до влади вкраїнах СНД радянської номенклатури середньої ланки, що прагнула вiдтворити комфортну для себе схему державного управлiння, інші, притаманні цiй полiтичнiй культурi риси, перетворюють президентську владу в цих суспiльствах на вельми специфiчний феномен.

На пострадянському просторi він отримав, з одного боку, критичні оцiнки, якi пов'язують надання переваг президентським структурам iз тенденцiєю до авторитарних методiв управлiння, формування особистої диктатури [2, с. 577–585; 3, с. 11–21], а з iншого — всебiчне обґрунтування i нaвiть апологiю. Останнє, зокрема, засвiдчує пiдхiд бiлоруського науковця С.Паречиної, яка вважає, що «в полiтичнiй науці iнститут президентства повинен розглядатися, у першу чергу, як владний iнститут, тобто як сукупнiсть владних повноважень Президента у сферi державного управлiння, якi бiльшою мiрою залежать вiд його політичної дiяльностi, своєрiдного прочитання Конституцiї першою особою». На думку цього автора, Республiка Бiлорусь «утверджує принцип верховенства президентської влади, який виражається в розвитку і розширенні президентських повноважень за рахунок інших влад і винесення статусу Президента за рамки звичної «трiади» влад». Що ж стосується концентрацiї значних повноважень глави держави, то це — «об'єктивна необхiднiсть в умовах перехідного перiоду i становлення громадянського суспiльства, нагальна потреба в могутньому, владному й мудрому арбiтровi для формування стабільної й сильної влади» [4, с. 22–23].

Щодо фігури президента у пострадянському суспільстві актуальна відома в структурно-функціональних дослідженнях проблема функціональної eквівaлентностi. Науковцi-юристи часто зiставляють роль президента України, Росії чи Бiлорусi з роллю президента Францiї чи США. Проте полiтолог, який має справу не зi статтями нормативних aктiв, а з соціальною дiйснiстю, мусить усвiдомлювати наявнi фактичні розбiжностi. Незважаючи на те, що конституцiйнi положення дозволяють охарактеризувати ту чи iншу пострадянську країну як президентську або парламентсько- президентську республiку, поліричний аналiз, на вiдмiну вiд юридичного, найчастiше визначає цi держави як суперпрезидентськi системи. Формально-юридичнi ознаки та характеристики тих чи інших політичних iнститутiв не відіграють великої ролi в суспiльствах, що нiколи не характеризувались надмiрною повагою до права. Реальний статус президентської влади, принаймні починаючи з середини 1990-х років, тут забезпечуеться в основному на поза інституційному piвнi. Це засвiдчили притаманні згаданому історичному етапу специфiчний тип правлячої елiти та тіньові відносини всередині неї. Вона є iнтегрально згуртованою, номенклатурно-бiзнесово-кримінальною, пов'язана спiльними зловживаннями (найчастiше — під час приватизацiї) та створенням протизаконних переваг одним конкуруючим суб'єктам ринку порiвняно з іншими. Специфiка полiтичної культури населения в цiлому, де головними є мовчазна згода громадян на вci заходи влади, їх страх перед державою, дає номенклатурi карт-бланш на створення комфортної для неї схеми державного управлiння, у тому числі — для активного застосування адміністративного ресурсу [5, с. 312].

Президент у постсоцiалiстичних суспільствах надiлений бiльшою владою, ніж визначають положення конституцiї. Поєднуючи формальний статус глави держави, фактичний статус глави виконавчої влади та тiньовий статус лiдера найпотужнiшого номенклатурно-олігархічного клану, він опиняеться поза конституційно закрiпленою системою стримувань i противаг. На думку автора, в умовах побудованої навколо адміністративної вертикалi полiтичної системи саме президент, разом iз своєю адмiнiстрацiєю, особистим (сiмейним, бiзнесовим, тiньовим) оточенням, стає тiєю точкою, в якiй перетинаються джерела легальної та тiньової влади в суспiльствi. Особистий апарат, практика надання посад, особлива увага ЗМI, широке поле полiтичного маневру, можливiсть безпосередньо апелювати до громадян, контроль над силовими структурами перетворюють президента на унікальну полiтичнуфiгуру [6, с. 21–22].

В останні роки в науковiй лiтературi обговорюється проблема «суперпрезидентства». Вона, як правило, актуальна для республiк або з президентською, або iз змiшаною формою правлiння, у якiй президент надiлений широкими повноваженнями. Специфiка ситуацiї, що почала opiєнтовнo з середини 1990-х рр. оформлюватись на пострадянському просторі, має також розглядатися в контексті вищеназваного феномена.Характерними її рисами є: — повернення до монiстичної системи владних вiдносин на просторi колишнього СРСР.

Персонiфiкацiя влади, повернення до надмiрного вихваляння лiдера держави, проявляється  безлічі моментів та нюансів, які у комплексі є свідченням стилю державного управління (публiчнi вияви вiдданостi державних службовцiв особисто главi держави; постiйне цитування думок та висловiв глави держави; надмiр його портретних зображень; проголошуваний ним «патронат» над геть-чисто всім; клiше на зразок « ... сьогоднi президент нашої держави ... », яким розпочинаються новини державних телеканалів, незалежно від гостроти iнших новин тощо). Глава держави, нібито на свідоме копіювання політичної моделі Візантії, стає першопричиною, джерелом будь-якої офіційної полiтичної діяльності;

— утвердження на ґpунті персонiфiкацiї влади монолiтної (принаймні ззовні) єдності партії влади. Приховуються всі до того відкриті суперечки між чиновниками (наприклад, в Україні поступово зникає характерна ранiше боротьба мерiй обласних центрiв та облдержадмiнiстрацiй);

— партiя влади успiшно домагається контролю над найрейтинговішими електронними 3МI та в перспективі над yciм процесом розповсюдження iнформацiї. Ключові телеканали пов'язанi з бiзнесово-чиновницькою елiтою явними чи тiньовими зобов'язаннями. Номенклатура таким чином намагається створити для себе комфортнi умови iснування, оскiльки виводить себе за межi широкої критики i тим самим позбавляє себе клопоту зважати на соціальні наслiдки своїх дiй. Вiдсутнiсть широкої критики дозволяє необмежений час перебувати у вирi полiтичного життя як окремим некомпетентним особистостям, так i цiлим неефективним державним iнститутам;

— замість оцінки соціальних наслідків дiяльностi визначальну роль у кap'єpi чиновника починають вiдiгравати улесливiсть та пiдлабузництво перед начальством, в окремих пострадянських країнах — його походження з певного регіону чи родинні зв’язки;

— у суспiльство повертається страх. Контролюючi та правоохороннi органи так чи iнакше включаються в розправи з полiтичними противниками. Чiльне мiсце тут належить податковим органам (що спецiалiзуються на переслiдуваннi юридичних осiб, утворених опозицiонерами, чи тих, якi надають їм фінансову пiдтримку), прокуратурi та органам внутрiшнiх справ (застосовуваним проти конкретних фiзичнихосiб, найчастiше через фабрикацію кримiнальних справ).

Основним механізмом неправового контролю над громадянами стають не прямі політичні репресії (як в тоталітарних та «класичних» авторитарних системах), а лабіринт заплутаних, суперечливих i безглуздих законів та підзаконних актів. Унаслiдок цього будь-який конкретний громадянин у будь-який момент може бути звинувачений представниками влади в тих чи інших порушеннях, нерідко — у скоєних 10, 15 чи навіть більше років тому. Зрозумiло, що громадянин волiтиме тримати язик за зубами, нiж критикувати владу. Картину довершує практика повністю позаправових розправ державного апарату з окремими опозицiйно налаштованими громадянами (безпiдставнi звiльнення з роботи тих, хто працює за наймом; «обробка» клiєнтури тих, хто займається бiзнесом, з метою позбавити їх замовлень та контрактів; довгострокові утримування в СІЗО практично без пiдстав та без ведення слiдства; зникнення людей i т.п.).

Переходячи до другого завдання статті, зрозумiло, що оскiльки певна частина наведених вище рис так чи інакше вкорінена в специфіці президентури (причому саме як політичного iнституту, незалежно від особистостi президента), то вони можуть бути послабленi лише через чiтке визначення статусу останньої, реальне включення в систему стримувань та противаг.

Зокрема, ключовою є проблема формування компромiсу, за якого, з одного боку, президент надiлявся б широким колом повноважень для керiвництва державою, а з iншого — формувалися б реальнi важелi обмеження його влади, до яких в першу чергу слід віднести парламент та інститут відповідальності президента. У зв'язку з цим певний інтepec становить дискусiя, яка розпочалась ще при обговореннi проекту нинішньої Конституцiї України (та тривала, включаючи спроби конституційного реформування, понад 10 років), стосовно ролi i мiсця глави держави в системі влади.

Основні пiдходи цієї дискусiї були такі: а) iснуюча форма республіканського правління є адекватною українськiй ситуацiї; б) необхiдно перейти до суто президентської республiки. Одразу після обрання нового Президента України в 1994 р. з його оточення почали лунати думки щодо необхідності лiквiдацiї уряду як поліричного iнституту з тим, щоб його функцiї виконувала президентська адмiнiстрацiя, — тобто про необхiднiсть переходу до президентської республiки американського зразка.

Як засвiдчує розвиток пострадянських суспiльств у 90-тi рр., протистояння президентської влади i парламенту було характерною тенденцією першого пострадянського десятиріччя. Втім, усюди (за винятком Республіки Молдова) перемога залишилась за «сильним» президентом. Так, в Україні Л. Кравчук, а за ним i Л. Кучма з самого початку свого президентства повели боротьбу проти парламентської елiти, яка, у свою чергу, також бажала послаблення влади президента й посилення влади парламенту. В Україні зазначене протистояння привело до того, що вже в 1994 р. Л. Кучмi вдалося пiдпорядкувати своєму впливу всю систему opганів державної виконавчої влади. Уже з 1995 р. всi бiльш-менш значнi призначення (міністрів, інших голів центральних органів виконавчої влади, їхніх заступників) здiйснювалися указами президента. Глава виконавчої влади потрапив у цілковиту залежнiсть вiд президента й почав бiльш виразно виконувати при ньому роль своєрiдного «хлопчика для побиття». Власне цей процес тривав i ранiше, але в часи президентства Л.Кучми він вже став закономiрнiстю, про що свiдчить, зокрема, середнiй строк перебування прем'єрiв на посадi (12,5 мiсяцiв). Симптоматично, що після періоду зумовленого «помаранчевою революцією» та невдалою конституційною реформою політичної турбулентності, стандарт відносин президента з прем’єром повернувся до апробованої за Л. Кучми схеми.

На думку відомої експертної групи (Фонд «Українська перспектива»), ситуацiя в Україні пiд твердила недоцiльнiсть iснування неконтрольованого сильного iнституту президентства. Аналiзуючи реалії перiоду дії Конституцiйного договору (згiдно з яким, нагадаємо, Україна бодай на короткий проміжок часу у 1995–1996 році, але перетворилася на президентську республiку), експерти не лише вказували на вiдсутнiсть змiн на краще внаслiдок концентрацiї влади, а i як єдиний об'єктивний результат називали закрiплення в ycix структурах державної влади впливу одного регiонального — Днiпропетровського — клану. Це дало їм пiдстави твердити про не оптимальність функцiонування неконтрольованого інституту президентства, перш за все в умовах політично неструктурованого суспiльства [7, с. 10]. Екстраполяція цього висновку на політичні реалії 2010–2013 року лише підкреслила універсальний характер залежності між широкими повноваженнями глави держави (поверненими через скасування конституційної реформи), з одного боку, та закріпленням у владі одного з регіональних кланів, з іншого боку.

Слiд зазначити, що серед науковцiв i зараз немає єдиної точки зору на те, яка юридична модель є для України оптимальною. Так, в одному дослiдженнi вказується, що створення змішаних форм правлiння забезпечує стабільність управлiння державою, хоч при цьому знижується роль iнституцiйнихфакторiв i зростає персоналiзацiя влади; тому найбiльш оптимальною i прийнятною для нашої держави за нинiшнiх умов є змішана, президентсько-парламентська форма державного правлiння, оскiльки вона наслідує національні традицiї, вiдповiдає реалiям сучасного полiтичного життя, враховує свiтовийдосвiд [8, с. 16,21].

Iншi дослiдники вважають, що « ... загальновизнаний теоретично принцип подiлу влад погано вписується у державну схему напiвпрезидентських (парламентсько-президентських) республiк на практицi. У напiвпрезидентськiй республiцi на полiтичнiй apeнi активно дiють чотири суб'єкти державної влади: парламент, президент, уряд i суди. До того ж iнститут президентства за такої форми правлiння не вписується в жодну з традицiйних гiлок влади ... У зв'язку з цим потрiбно вiдзначити, що президентська форма республіканського правління є iсторично первинною i найбiльш повно розробленою в тeopiї, а також послідовно втiленою на практицi формою здiйснення принципу подiлу влад» [9, с. 161].

Серед переваг, якi могло б мати встановлення в Укpaїні президентської республіки, політологи називають також важливість наявності в перехідному суспільстві центру національної консолiдацiї та національної єдностi у виглядi всенародно обраного президента; можливiсть президента через самостiйнiсть кадрових призначень та одноосiбне визначення основних напрямків ввутрішньої та зовнiшньої полiтики бути головним провiдником реформ та нести за них персональну вiдповiдальнiсть; гарантування в цьому випадку неможливостi «лiвого» реваншу через парламентські механiзми [10, с. 49–50].

Погоджуючись чи не погоджуючись з висловленими мiркуваннями, автор робить висновок: оскiльки специфіка пострадянської президентури полягає не стiльки в її юридичному cтaтyci, скiльки у фактичному, то i вирiшення питання про ліквідацію похiдних вiд неї антидемократичних, диктаторських тенденцiй не повинне обмежуватись теоретичними питаннями подiлу влади. У центрi уваги повинна бути поза юридична специфiка цього iнституту, i 20-літній досвід посткомунiстичного розвитку вказує можливий шлях нормалiзацiї системи поділу влади: 1) встановлення дієвого суспільного, парламентського та судового контролю за президентською владою; практики політичної відповідальності виконавчої влади перед парламентською бiльшiстю; 2) реформа судочинства, зокрема, становлення адмiнiстративної юстиції та запровадження суду присяжних.

Без цього несформованiсть громадянського суспiльства, призначення суддiв та силовикiв президентом, позаправовий тиск навколопрезидентських структур на парламентарiв та членів їхніх сiмей, незалежно вiд юридичної схеми державної влади, утверджуватимуть фактичну характеристику пострадянських суспільств як моністичних політичних систем, що спираються у першу чергу на адміністративний та силовий апарат, а не на суспільну підтримку.

Серед перспектив подальших розвідок у цьому напрямку, з нашої точки зору, можна відзначити дослідження: ролі силових структур, їх взаємопроникнення з олігархічним капіталом та організованою злочинністю, а також концептуалізацію взаємозв’язку специфіки політичного устрою пострадянських країн зі специфікою «периферійного капіталізму» як певного об’єктивно існуючого феномену.



Номер сторінки у виданні: 30

Повернутися до списку новин