Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Політична участь громадян республіки Польща на рівні місцевого самоврядування





Сергій Байрак, аспірант Східноєвропейського національного університету імені Лесі Українки

УДК 321.7-054.5 (438): 342.25(438)

 

Визначено основні форми та механізми забезпечення політичної участі громадян на рівні місцевого самоврядування Республіки Польща. Досліджено специфіку залучення громадян до управління справами держави та суспільства.

Ключові слова: політична участь, місцеве самоврядування, Республіка Польща

 

Определены основные формы и механизмы обеспечения политического участия граждан на уровне местного самоуправления Республики Польша. Исследована специфика привлечения граждан к управлению делами государства и общества.

Ключевые слова: политическое участие, местное самоуправление, Республика Польша

 

The main forms and mechanisms to ensure the political participation of citizens at the local government of the Republic of Poland. The specific involvement of citizens in the management of the affairs of state and society.

Key words: political participation, local government, Poland

 

Реформа місцевого самоврядування, яка відбувалася в процесі трансформації політичної системи Республіки Польща (РП) зіткнулася із низкою політичних, економічних, соціальних проблем. Часто її впровадженню чинили опір різні владні структури. Останнє пояснюється кардинальними змінами, які передбачала реформа — переформатуванням не лише владних відносин, повноважень державних структур, а й зміною усієї філософії управління державою, особливо її місцевого рівня. Одним із найважливіших завдань, яке необхідно було вирішувати у процесі становлення інститутів

місцевого самоврядування, — забезпечення належної участі в їхні діяльності населення. Залучення громадян до справ держави та суспільства є не лише інструментом подоланням спадщини соціалістичного минулого, а й вимогою проведення сучасних демократичних реформ. Тому аналіз основ них форм і механізмів взаємовідносин органів місцевого самоврядування із населенням місцевих громад — один із важливих напрямів дослідження етапу реформування політичної системи РП.

Мета статті — аналіз політичної участі громадян на рівні місцевого самоврядування РП.

Відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування місцеве самоврядування являє собою сукупність певних органів, які наділені правами та можливостями для здійснення, регулювання й управління суспільними справами в інтересах населення. Основними інструментами, за допомогою яких здійснюється відповідна діяльність, визначено ради, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі загального, прямого, рівного виборчого права, збори громадян, референдуми або будь-які інші форми прямої участі громадян, що не заборонені законом [2].

Таким чином, найбільш дієві і результативні механізмами залучення громадян у політичний процес на місцевому рівні у РП реалізуються під час участі у виборах, референдумах, у діяльності неурядових організацій та органів самоорганізації суспільства.

Зміна політичних еліт на основі чесних, конкурентних, відкритих, загальних і справедливих виборів є однією із основних засад демократичного політичного режиму. Принципи, які застосовуються у цьому процесі, виявлять свою актуальність не лише на загальнонаціональному рівні держави, а й у сферах локальних спільнот, де виборність народних представників є фундаментальною засадою демократизації політичної участі.

Чинниками, які вплинули на процес становлення електоральної демократії у РП як на місцевому, так і на національному рівнях, є загальна демократизація владних інститутів, становлення громадянського суспільства, вільний розвиток засобів масової інформації, встановлення реальної багатопартійності тощо. Її зміст полягав у врегулюванні перехідних відносин, що визначалися не одностороннім пануванням і підпорядкованістю, а партнерством і згодою, гарантованою конституційним правом, конкуренцією і взаємозалежністю всіх суб’єктів, включених у процес вироблення і прийняття політичних та законодавчих рішень.

У цьому контексті основним завданням польської опозиції, яка взяла курс на демократичну розбудову держави, було намагання унеможливити варіант реваншу прокомуністичних сил. Запорука успіху вбачалася у впровадженні самоврядних та демократичних засад на місцевому рівні. Основним інструментом реалізації поставленої мети було визначено демократично організовані місцеві вибори, в результаті проведення яких планувалося формування місцевих органів влади із числа демократично орієнтованих громадян. У перспективі реалізація цього завдання повинна була гарантувати впровадження нової системи управління оновленою елітою [3, с. 251].

Механізм упровадження демократичних принципів організації вибору було окреслено у Законі Республіки Польща «Про організацію виборів до рад гмін» від 8 березня 1990 р. Відповідно до його положень, вибори 1990 і 1994 рр. проводилися на основі принципів, які враховували їхні територіальні характеристики та кількість населення. Так, у гмінах, де проживало не більше 40 тис. осіб, було запроваджено мажоритарну виборчу систему, де електоральна конкуренція між персоніфікованими кандидатами розгорталася в одномандатних округах за принципом відносної більшості. Відповідно, факту партійної приналежності відводилося другорядне місце. У гмінах, населення яких перевищувало зазначений поріг, виборчі перегони відбувалися на пропорційних засадах у багатомандатних округах (5–10 мандатів).

За результатами волевиявлень 1990 і 1994 рр., явка виборців становила 42,27 і 33,78 % відповідно. Причинами таких низьких результатів можна вважати складну політичну та економічну ситуацію у країні, зумовлену періодом трансформаційних змін, особливо її загострення 1993–1994 рр.

Складності ситуації додавало й те, що вибори проходили в умовах становлення демократичних процедур і переформатування еліт. Удосконалення потребували і виборчі процедури цих років. Основними аргументами, які пророкували зміни у виборче законодавство, були: обумовленість виборчих норм концепцією територіального устрою та її певна підлаштованість суб’єктивним бажанням опозиційних продемократичних сил отримати владу на місцях [5, с. 9].

Варто погодитися з твердженням української дослідниці проблем місцевої демократії у Центральній та Східній Європі М. Лендьєл, котра цю ситуацію у новостворених демократіях характеризує як намагання еліт не стільки створити середовище, у якому гарантувалося б проведення чесних та вільних виборів, а як дизайн бажаних для правлячих політичних сил умов та правил [3, с. 245]. Таким чином, виборчі процедури на початковому етапі незалежності Польщі виступали, з одного боку, засобами демократизації країни, забезпечивши перше демократичне волевиявлення громадян, а з іншого — інструментом маніпулювання голосами виборців задля задоволення політичних прагнень певних політичних сил.

Із упровадженням у 1998 р. нових рівнів місцевого самоврядуванняповітів та воєводствпостала необхідність ухвалення нового закону про місцеві вибори, який би враховував нові реалії життя. Організація, проведення та підбиття підсумків волевиявлень громадян усіх муніципальних рівнів були відображені у Законі «Про вибори до рад гмін, рад повітів та сеймиків воєводства» від 16 липня 1998 р. Відповідно до положень законодавчого акта, у гмінах зберігалася мажоритарна виборча система відносної більшості, однак поріг її застосування було знижено до 20 тис. осіб. Голосування за цією системою проводилися у багатомандатному окрузі за кандидатів, включених до відкритого виборчого списку. Наступним кроком у реформуванні виборчої системи РП, передбаченої законом від 1998 р., стало запровадження виборчих комітетів як механізму висування кандидатів у депутати.

У муніципалітетах, де кількість населення перевищувала 20 тис. осіб, запроваджено принцип пропорційного представництва з периферійним голосуванням у багатомандатних виборчих округах. Із метою зменшення числа партій у представницьких органах муніципалітетів, у виборчому законі 1998 р. вперше було передбачено п’ятивідсотковий виборчий бар’єр для гмін, що функціонували на рівні земських повітів і вибори у яких проводилися за пропорційною виборчою системою. У 2006 р. цей виборчий поріг запроваджено у всіх гмінах із чисельністю населення понад 20 тис., а для списків об’єднаних політичних сил його було визначено на рівнях: 10% для гмін і повітів та 15% для воєводств.

Наступне внесення змін у діюче виборче законодавство муніципалітетів відбулося у 2002 р. з приводу набуття статусу головами виконавчих органів відповідних рівнів, таких що обираються населенням. У такий спосіб стало можливим розмежувати законодавчу ті виконавчу владу на місцях, розділити їхні повноваження та законодавчо закріпити незалежність їхніх органів. У зв’язку з цим у червні 2002 р. ухвалено Закон Республіки Польща «Про безпосереднє обрання війта, бургомістра і президента міста». Відповідно до вищевказаного нормативного акта одноосібний виконавчий орган обирається шляхом прямих виборів на чотири роки одночасно з виборами місцевих представницьких органів. Право висувати кандидатів надається політичним партіям, їхнім коаліціям, об’єднанням та громадським організаціям, виборцям через механізм виборчих комітетів, які зареєстрували списки своїх кандидатів на радних, щонайменше у половині виборчих округів відповідного муніципалітету [7, с. 125]. Посаду очільника самоврядного органу мав право обіймати той кандидат, котрий у першому турі виборів здобував абсолютну більшість голосів, або ж у другому — відносну. Процедура його усунення із зазначеної посади передбачала проведення референдуму з цього питання.

Принципово новим моментом змін у виборче законодавство 2010 р. стало положення, згідно з яким правом обирати депутатів у ради гміни, окрім польського населення, наділені також усі громадяни Європейського Союзу, котрі на час проведення відповідних процедур досягли 18 річного віку і проживають у відповідному муніципалітеті.

Показником суспільно-політичної активності/пасивності громадян є їхня явка на виборчих дільницях. За час існування незалежності РП відбулося шість виборчих кампаній в органи місцевого самоврядування. Явка виборців на них варіювалася від 33,78% (1994 р.) до 47,32% (2010 р.), що відображає тенденцію до збільшення, хоча й не значного [9].

Отже, пройшовши складний еволюційний шлях становлення, виборче законодавство муніципалітетів РП було спрямоване на унормування діяльності відповідних органів, їх наближення до громадян через безпосередню участь останніх у процесі формування представницьких органів, забезпечення електоральних норм, які б ураховували специфіку адміністративно-територіального устрою держави, прагнення наблизитися до європейських стандартів демократичного розвитку.

Поруч із виборами на рівні муніципалітетів реалізація безпосередньої демократії громадянами передбачає участь у місцевому референдумі. У Польщі його запровадження випливало із політики децентралізації державної влади та стало наслідком підписання Європейської хартії місцевого самоврядування.

У Конституції, прийнятій 1997 р., гарантовано право на участь у референдумі (ст. 62) й передбачено розгляд питань лише локального значення, тих, які стосуються тільки певного муніципалітету, а також можливість відкликати обраних на прямих виборах радних органів місцевого самоврядування (ст. 170) [8].

Правовим актом, який уперше ввів інститут місцевого референдуму в суспільно-політичне життя польських громадян, був Закон «Про суспільні консультації та референдум» від 6 травня 1987 р. Він передбачав винесення на загальне обговорення певних місцевих питань та прийняття рішень проектів постанов, які перебували у відомстві народних комітетів [1]. Однак ініціаторами їх проведення могли виступати лише вищі за територіальною ієрархією органи влади, місцеві народні комітети, органи влади й осередки Патріотичного руху національного відродження [3, с. 281]. У цілому цей законодавчий акт мав декларативний характер із загальним формулюванням основних засад, процедур і можливостей застосування передбачених у ньому демократичних норм.

Сучасні засади проведення місцевих референдумів було сформовано у законі про гмінне самоврядування від 8 березня 1990 р. У ньому цей інститут визначено основою безпосередньої демократії та інструментом, який поруч із виборами гарантує пряму участь населення у здійсненні місцевого самоврядування. Законодавче закріплення положень про місцевий референдум виступало запорукою відведення загрози авторитарного або неефективного правління. Останнє також унеможливлювало захоплення влади на місцях олігархічними кланами й особами, які бажали би використовувати владні повноваження для задоволення власних цілей. Право ініціювати референдум відводилося представницьким органам гміни, або 10% громадян певної територіальної одиниці, а для визнання його результатів необхідною була 30% явка виборців.

У 1991 р. законодавчі норми, що регулювали питання місцевих референдумів, було оформлено в окремий закон, який уточнив процедуру акта волевиявлення, а також визначив можливість його ініціювання осередками політичних партій, громадських організацій, місцевим представницьким органом за умови підтримки відповідного рішення половиною його складу.

Уніфікацію законодавчих норм інституту місцевого референдуму було здійснено ухваленням у 2000 р. нового закону про місцевий референдум. Цей правовий акт ухвалено з огляду на потребу територіального поширення форм безпосередньої демократії на рівні інститутів місцевого самоврядування. Основні його положення, попри дублювання вище вказаних нормативних документів з приводу місцевих референдумів, передбачали таке: розподіляючи референдум на обов’язковий і факультативний, цей нормативний акт значно розширює коло питань, які можна виносити на обговорення, порівняно із законом від 1991 р.; активним правом проведення референдум було наділено, окрім 10% жителів гміни, осередків партій та громадських організацій, 10 і 5% громадян повіту та воєводств відповідно; після впровадження прямих виборів мерів, війтів, бурмістрів та президентів міст 2002 р., жителі громади та представницькі органи мали право на усунення осіб із цих постів у разі їх несвоєчасного звітування [3, с. 281–282].

Наступні зміни, які вносилися у цей закон 2002, 2004, 2005, 2011, 2012 і 2013 р., були в основному організаційного характеру. Зокрема такі, що передбачали продовження термінів підготовки локальних референдумів; з приводу питань створення, злиття, розподілу й анулювання громад і визначення меж муніципалітетів; реалізацію фінансових зобов’язань гмін щодо проведення опитувань, визнання його результатів лише, коли у ньому взяло участь 3/5 жителів від виборців, котрі взяли участь у попередніх виборах; розширення сфери питань, відповідно до яких місцева спільнота може вимагати проведення референдуму (після останніх змін, населення може вимагати проведення референдуму із будь-якого питання, що стосується його безпосередньо) тощо.

Отже, місцевий референдум є формою здійснення прямої демократій, виступає реальним інструментом контролю за органами місцевого самоврядування та запорукою відведення загрози антидемократичного або неефективного правління. Його ефективність напряму залежить від активної участі громадян.

Іще одним дієвим механізмом прямої демократії на муніципальному рівні у РП є органи самоорганізації населення на рівні місцевих громад. Польське законодавство називає їх «допоміжними органами», які створюються в «допоміжних одиницях». Закон Польщі «Про гмінне самоврядування» у ст. 5 встановив, що самоврядна громада — гміна — для підвищення ефективності виконання власних завдань «може утворити допоміжні одиниці: сільські округи, райони, селища тощо». Як засвідчує практика, гмінними органами також створювались такі допоміжні одиниці, як сільські староства, дільниці в мікрорайонах міста [4, с. 31]. Можливість і законність таких інституцій випливає із ч. 4 ст. 169 Конституції РП, яка встановила, що «внутрішній устрій одиниць місцевого самоврядування визначають, у межах законів, їхні законодавчі органи» [8]. Правовий статус допоміжних органів на рівні Основного Закону Польської держави не визначено, поясненням чого може бути тимчасовий і ситуативний характер їхньої діяльності. Порядок утворення, ліквідації, поділу чи об’єднання зазначених одиниць визначається статутом муніципалітету, у межах якого передбачено їх функціонування, й реалізується окремим рішенням його ради.

Прийняття рішення гміною радою з приводу формування допоміжних одиниць у своїх межах безпосередньо залежить від бажання мешканців відповідної території. Формами його прояву можуть бути або власні ініціативи, або ж консультації із представницькими органами щодо зазначеного питання. Процедура й організація виборів у допоміжні одиниці регулюється Законом «Про гмінне самоврядування». Аналіз відповідних положень засвідчує загальний характер регламентації цього питання, що загалом відповідає демократичній практиці організації діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, процедура обрання старост і членів його ради, відбувається шляхом таємного голосування з-поміж необмеженої кількості кандидатів мешканцями відповідного муніципалітету, котрі наділені правом голосу. Отже, виявом обмеженості є визначення у законодавчому акті лише принципів, які регулюють виборчий процес. Щодо виборів у містах, то встановлення їх порядку відведено радам гмін.

Загальну характеристику допоміжних одиниць гмін в РП здійснив Б. Майгер, визначивши їхніми найсуттєвішими рисами: факультативність утворення; відсутність статусу юридичної особи; брак самостійності стосовно створення власних органів; відсутність власних завдань і компетенції; брак власних джерел доходів і власного бюджету; повну залежність від ради гміни; законодавче окреслення форм і назв органів; можливість утворення одиниці нижчого рівня в межах цієї допоміжної одиниці; законодавчо окреслений порядок виборів виконавчого органу на рівні села й дільниці у мікрорайоні міста [4, с. 31–32].

Аналіз особливостей функціонування допоміжних органів, порядок і передумови їх створення визначає їхній похідний характер відносно рад гміни. З іншого боку, специфіка цих утворень полягає у забезпеченні зворотного зв’язку у взаємодії самоврядних структур з населенням, в чому й виявляється їхня основна цінність як інститутів демократії.

Термін «недержавні організації» у широкому значенні можна застосувати до будь-яких структур, які не є частиною державного механізму. У зв’язку з цим, серед науковців панує думка, що такі об’єднання є визначальною ознакою громадянського суспільства у країні [6, с. 21]. Специфіка функціонування неурядових організацій на рівнях місцевого самоврядування у РП полягає в участі громадян певного муніципалітету у процесі реалізації та виконанні завдань місцевого самоврядування шляхом делегування його повноважень вищезазначеним структурам. Основними принципами діяльності цих утворень у Польщі є свобода участі, незалежність дій та реалізація публічної користі шляхом надання громадянам конкретних послуг.

Становлення неурядових організацій в РП зумовлене підвищенням якості надання соціальних послуг громадянам, ефективністю та оперативністю здійснення відповідних дій. Виконуючи роль «суспільних новаторів, інститутів реалізації рішень та критиків традицій проектування» ці структури здатні формувати та реалізовувати альтернативні напрями розвитку спільнот. Правову основу їхнього функціонування було закладено конституційним принципом субсидіарності, за яким держава реалізує лише ті функції, які не в змозі виконати самоврядні органи чи об’єднання громадян [8], а також ратифікацією РП Європейської хартії місцевого самоврядування, у ст. 3 якої місцеве самоврядування має право і спроможність самоврядних органів у межах закону здійснювати управління суспільними справами, що лежать у межах їхньої компетенції під власну відповідальність та в інтересах місцевого населення [2].

Основними формами її реалізації виступають: налагодження контактів шляхом підписання договорів з метою покладання на недержавні організації виконання певних функцій; система гмінних грантів — визначення засад та процедур подачі заявки недержавними органами з метою отримання можливості виконувати певні функції самоврядних структур; співпраця у розробці стратегії розвитку локальних рівнів управління; консультації; нормативно-правове забезпечення співпраці цих структур; можливість скористатися знанням й досвідом експертів самоврядування; здійснення спільних програм, джерелом фінансування яких є зовнішні засоби; можливість користуватися інфраструктурою, що перебуває у розпорядженні органів самоврядування; спільна закордонна співпраця; можливість скористатися інформацією, якою володіє самоврядування; спільна участь у міжнародних, державних та міжрегіональних програмах тощо. Станом на 2012 р. у Польщі зареєстровано понад 80 тис. недержавних організацій, із яких 40% є місцевими, 23% — регіональними, 37% — загальнодержавними або міжнародними.

Загалом недержавні організації РП виступають інструментом, який забезпечує участь громадян у процесі реалізації влади на місцевому рівні; дієвість та чисельність цих структур відображає реальний показник розвитку громадянського суспільства; участь громадян у недержавних організаціях та їхня співпраця із органами місцевого самоврядування забезпечує підвищення якості та ефективності надання суспільних послуг.

Отже, основними механізмами забезпечення політичної участі громадян РП на рівні органів місцевого самоврядування є вибори, референдуми, органи самоорганізації (допоміжні), недержавні організації. Форми безпосередньої участі громадян і процедури їхньої реалізації формуються з урахуванням політичних традицій, засад адміністративно-територіального устрою, особливостей представницької системи (компетенції і повноважень) на конкретному рівні місцевого самоврядування.



Номер сторінки у виданні: 70

Повернутися до списку новин