Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Індексний аналіз інституту президентства за змішаної форми правління в Україні





         Юлія Сурганова

 

УДК 342.3: 35.075.31(477)

 

Статтю присвячено дослідженню місця і ролі інституту президентства за змішаного різновиду республіканської форми правління, яка склалася в Україні з часів здобуття незалежностіі країною. Виокремлення особливостей, що притаманні посаді глави держави, здійснюється за допомогою індексного аналізу президентської влади. Такий спосіб чисельного вимірювання президентських компонентів форми правління передбачає виокремлення низки формальних показників, проаналізувавши які автор робить висновки стосовно обсягу компетенції даного інституту та реального порядок взаємодії вищих органів державної влади.

Ключові слова: інститут президентства, змішана форма державного правління, методика індексного аналізу, вотум недовіри, право законодавчої ініціативи, право накладати вето, право розпуску парламенту, інститут контрасигнатури, дуалізм виконавчої влади.

 

Статья посвящена исследованию места и роли института президентства при смешанной разновидности республиканской формы правления, которая сложилась  в Украине со времен обретения независимости. Вычленение особенностей, которые присущи посту главы государства, осуществляется с помощью индексного анализа президентской власти. Такой способ численного измерения президентских компонентов формы правления предусматривает выделение ряда формальных показателей, проанализировав которые автор делает выводы косательно объема компетенции данного института и реального порядка взаимодействия высших органов государственной власти.

Ключевые слова: институт президентства, смешанная форма государственного правления, методика индексного анализа, вотум недоверия, право законодательной инициативы, право накладывания вето, право роспуска парламента, институт контрасигнатуры, дуализм исполнительной власти.

 

The article is devoted to the research of place and role of presidency institute at the mixed variety of republican rule form, which was formed in Ukraine from times of independence receiving. The selection of features, that inherent the Head of the country post, is carried out with the help of index analysis of presidential power. Such method of the numeral measuring of presidential components of form of rule foresees the selection of formal indexes row, analyzing which author draws conclusions in relation to the scope of competencies of this institute and real order of cooperation of State government bodies.

Key words: institute of presidency, the mixed form of national administration, index analysis method, vote of censure, right of legislative initiative, right of setting a veto, right of Parliament dissolution, institute of contra assignation, dualism of executive power.

 

Упровадження в липні 1991 року в державний механізм України посади одноосібного глави держави докорінно змінило спосіб взаємодії між гілками влади та принципи функціонування основних політичних інститутів. Це нововведення стало справжнім «індикатором» визначення можливості української держави діяти в межах демократичних принципів здійснення влади,  адже розбудова у такий спосіб політичної системи новоствореної держави характеризувалася поступовим посиленням позицій даного інституту. Тенденція до розширення повноважень Президента України супроводжувалася гострим протистоянням з боку інших гілок влади, а владні амбіції глави держави і сьогодні є основною детермінантою розвитку політичного процесу.

З огляду на це, очевидною є неврегульованість обсягу і змісту владних повноважень, наданих главі держави в Україні. Звідси й різні погляди щодо місця та ролі Президента у країні. Переважна їх частина є достатньо далекою від ґрунтовного наукового осмислення, часто виступаючи лише проявом партикулярних інтересів певних політичних сил України. Інша частина зводиться до простого перерахування списку конституційних повноважень, які має інститут президентства в Україні. Перетворення ж будь-яких пропозицій у реальні правові норми вимагає зваженої оцінки наслідків можливих змін у структурі державного механізму та процедур його побудови. Адже інститут президентства в Україні може бути як інтегруючим чинником у системі державної влади, так і її дестабілізуючим елементом.

           

Теоретико-методологічні засади дослідження інституту президентства

Термін «президент» походить від латинського слова «praesidens» і дослівно означає: той, що сидить попереду [15, 161]. Даним терміном позначається глава держави за республіканських форм правління, де він є конституційним органом і водночас вищою посадовою особою, яка вважається верховним представником держави. Призначення  цього інституту полягає у представленні країни загалом та забезпеченні узгодженого функціонування і взаємодії державних органів [17, 366]. Задля виконання цього завдання президенту надаються певні повноваження, обсяг яких визначається передусім формою державного правління, відповідно до якої «інститут глави держави може набувати форми одноособового чи колегіального органу, входити до певної гілки влади чи очолювати її (як правило, виконавчу), або ж перебувати поза ними» [14, 10].

За президентського різновиду республіканської форми правління президент характеризується зосередженням в його руках як символічно-церемоніальних функцій глави держави, так і реальних владних повноважень глави уряду. Будучи представником і захисником загальнонаціональних інтересів він також визначає програму діяльності уряду, офіційно керує його роботою і, визначаючи долю кожного з міністрів, захищає свій уряд від критики з боку парламенту, який не може висловити йому вотум недовіри. Можливість прямо звертатися до народу, контроль над виконавчою вертикаллю  з правом формувати напрямки розвитку країни, перетворюють президента в таких системах на унікальну політичну фігуру, усунення якої з посади майже неможливе до закінчення фіксованого строку.  

                У парламентарних системах, навпаки, розрізняють посаду представника уряду (прем'єр - міністра) і представницько-церемоніальну посаду глави держави. На відміну від президентської, парламентарна демократія є таким різновидом республіканської форми правління, де центром здійснення державної влади є не президент (який у типових випадках обирається або парламентом, або більш широкою колегією), а парламент, та сформований на його основі уряд, який наділяється реальними владними повноваженнями. Посада президента є чітко визначеною і одновимірною. Його повноваження обмежуються здебільшого представницькими функціями [1, 123].  Він є верховним представником держави, символом національної єдності. Завдяки своїй нейтральності він є стримуючим інститутом влади і грає роль морального балансу у разі кризи.

Система змішаної демократії поєднує в собі ознаки як президентської, так і парламентарної форм правління, що породжує таку характеристику цієї моделі, як наявність «подвійного глави держави»: всенародно обраного президента, та прем'єр -міністра, який обирається партією більшості. Такі країни найчастіше визначають статус президента як арбітра, що не втручається у діяльність державного механізму та окремих його ланок і має діяти лише у виключних випадках, коли виникла кризова ситуації. Але такий «дуалістичний конструкт виконавчої влади» [16, 26] наділяє всенародно обраного главу держави значним повноваженнями не лише у сфері виконавчої гілки влади, яка перебуває під керівництвом прем'єр-міністра, а й законодавчої, що робить посаду президента більш сильною ніж за президентської форми правління.  Ця особливість, що виникає внаслідок змішування різних механізмів, часто спричинює напружені стосунки між інститутом президентства та іншими інститутами влади, породжує дестабілізуючі конфлікти, які не оминули й нашу країну. Збагнути такі нюанси функціонування президентської структури можливо шляхом докладного аналізу відведених йому повноважень, що враховуватиме не лише конституційно встановлені норми, а й реальну політичну практику.

 

                Пояснення методики індексного аналізу рівня президенціалізму за змішаних режимів

Ефективним інструментом виконання цього завдання виступає індексний аналіз президентської влади, який широко використовується у порівняльних дослідженнях західними вченими [М. С. Шугарт, Дж. Кєрі, А. Сіарофф, Дж. Макгрегор, А. Кроувел] і лише починає застосовуватися російськими й українськими науковцями [О. І. Зазнаєв, Б. І. Макаренко, А. С. Романюк]. Цінність такого способу виокремлення особливостей інституту президентства полягає в тому, що він, допомагаючи розкрити характер і логіку взаємодії вищих органів державної влади, є корисним і необхідним засобом дослідження форми державного правління. Використання такого аналізу передбачає виділення формальних показників, за допомогою яких ми змогли б оцінити обсяг компетенції, статус та інші характеристики інституту президентства. В його основу буде покладена методика чисельного вимірювання президентських і парламентарних компонентів форми правління, що розроблена нідерландським ученим А. Кромвелем [18]. З огляду на завдання дослідження, ця модель буде певним чином скоригована й адаптована до норм української Конституції шляхом зосередження, уваги на дослідженні обсягу президентської влади згідно з нормами Основного Закону 1996 та 2004 рр. та зміною деяких показників, відповідно до яких відбуватиметься аналіз. По-перше, це стосуватиметься показника «Вотум довіри парламенту новому складу кабінету міністрів» та показника «Право законодавчої ініціативи і право вето президента». Адже, як слушно зазначає казанський дослідник О. Зазнаєв, перший з них має формальний характер і може бути виключений, а другий - варто розбити на два окремі критерії - «Право законодавчої ініціативи» і «Право вето» [3, 149-150]. Також буде введено два нових показники, а саме «Контрасигнування актів президента з боку кабінету міністрів» і «Вибори, після яких відбувається призначення нового уряду». Загалом індексній оцінці будуть піддані такі дев'ять основних позицій:

             1. Вибори президента. Особливість цього індикатора полягає в тому, що він дає можливість з'ясувати обсяг політичної ваги посади президента. Прямі вибори президента свідчать про те, що обидві сторони - і глава держави, і парламент - отримують владу внаслідок народного голосування на основі вільної конкуренції між чітко сформульованими альтернативними програмами [12].  Вони, відповідно, користуються рівною легітимністю, мають одне джерело влади, що виходить від народу. Президент нарівні з парламентом представляє цілий народ країни, і його посада за рівнем політичної ваги дорівнює політичній вазі парламенту [15, 178]. Обираючись незалежно один від одного, вони можуть притримуватись різних думок. Поширеною є ситуація, коли уряд, сформований повністю чи частково президентом і його партією, та парламентська більшість стають опозиційними одна щодо одної політичними силами (розділене правління). В подібних випадках невідомо, хто має більше права виступати від імені народу - президент чи більшість у законодавчому органі, яка висуває протилежний до президентського політичний курс.

            2. Носій виконавчої влади. У системах, що характеризуються наявністю «подвійного глави держави», президент і прем'єр-міністр виконують окремі ролі. Однак, якщо за парламентарних форм правління посада глави держави є чітко визначеною і має символічний характер, то при змішаній вона, як і за президентської системи, є двовимірною - президент є главою держави, виразником інтересів всього суспільства і, водночас, може впливати на виконавчу владу. Така «двоголовість» виконавчої влади може призвести до суттєвих конфліктів всередині владного трикутника. В умовах наявності прем'єр-міністра, який є главою уряду і має здійснювати практично всю виконавчу владу, - з одного боку, і президента, який може зазіхати на його повноваження - з іншого, створюються передумови для боротьби за визначення напрямків розвитку країни. Такий стан речей є потенційним джерелом суперництва між президентом і прем'єр-міністром, і це становить серйозну небезпеку для змішаних республік. «Часто це потенційне суперництво виявляється у сутичках між ними у боротьбі за владу» - справедливо зазначають такі дослідники, як В. Пігенко та Т. Пушак [13, 8]. Особливо гостро ця проблема постає в тих випадках, коли президент є представником опонуючої до прем'єр-міністра політичної партії.

               3. Призначення кабінету міністрів. Механізм формування уряду, який включає призначення і звільнення його членів, також визначає межі впливу президента на парламент і уряд. Від рівня його самостійності у виборі кандидатури на пост прем'єр-міністра залежить порядок вирішення питання  кадрового складу уряду та його політичної відповідальності. Чим важливішою є роль президента при призначенні прем'єр-міністра, тим більше глава держави (впливаючи таким чином і на призначення інших міністрів) контролює уряд. Особливості такого функціонального розподілу повноважень між президентом і парламентом за певних умов можуть стати перепоною на шляху ефективного функціонування виконавчої гілки влади. Адже частина уряду, сформована за квотою президента, може не підтримувати ідеї парламентської частини кабінету міністрів, тоді як виконавча влада, що є колегіальним органом, найважливіші рішення приймає усім своїм складом. Така колегіальність зменшує ризик прийняття невиважених політичних рішень, який є досить високим в одноособовій і неколегіальній владі президентської системи правління.

4. Вибори, після яких відбувається призначення нового уряду. Формування нового кабінету міністрів після президентських або парламентських виборів значною мірою свідчить про підзвітність уряду одному з цих вищих посадових осіб держави та є індикатором переважного впливу президента або прем'єр-міністра на визначення політичного курсу держави.

5. Вотум недовіри. Однією з основних ознак змішаної форми правління є подвійна політична відповідальність уряду, який може бути відправлений у відставку як президентом, так і парламентом шляхом несхвалення програми урядової діяльності та результатів її виконання. Таке несхвалення може мати наслідком рішення представницького органу про недовіру урядові, що з необхідністю потягне за собою відставку уряду або розпуск парламенту. Залежно від того, якою є реакція політикуму і суспільства на постановку питання про недовіру урядові - зміна уряду чи нові парламентські вибори - можна говорити про міру впливовості у політичній системі президента або глави уряду. «Ціна питання» зазвичай полягає в тому, хто координує партійно-політичний розклад сил у парламенті.

6. Право законодавчої ініціатива. Надання за «змішаної демократії» додаткових повноважень главі держави, які не властиві навіть президентським формам правління, є ще однією характерною рисою змішаної форми правління як способу організації влади. На відміну від президентських республік, де президент не має законодавчої ініціативи, і парламентарних форм правління, де право законодавчої ініціативи надається зазвичай лише членам парламенту й уряду, у «змішаних демократіях» це право поширюється також і на президента, який стає важливим нормотворчим інститутом і таким  чином обмежує представницький орган держави у здійсненні його законодавчих повноважень.

7. Право накладати вето. Другим засобом, який дає можливість главі держави бути нормотворчим інститутом, є право накладення вето на законодавчі акти. Якщо за парламентарних форм правління президент, обраний парламентським шляхом,  майже не використовує право вето, то в умовах всенародно обраного глави держави і за наявності розділеного правління у змішаних системах воно часто є  вживаним. Наявність сильного вето (такого, що може бути подолане лише конституційною більшістю) стає досить потужною зброєю глави держави, якою гальмується законодавча діяльність парламенту. Практика активного використання вето часто призводить не лише до політичних криз, а й до порушення наявного у державі механізму балансу між найважливішими ланками правління.

8. Розпуск парламенту. Та особливої сили президентові надає право розпуску парламенту, існування якого є неможливим за президентських форм правління (через жорсткий поділ влад) і яке при парламентарних формах здійснюється президентом, як правило, з ініціативи уряду. Користуючись цим правом, глава держави може розпустити парламент із власної ініціативи, але у суворо визначених конституцією межах. Конституції зазвичай чітко визначають перелік випадків та умов, за яких президент може розпустити парламент, однак наша країна є яскравим прикладом того, як глава держави користується цим правом всупереч встановленим законодавчим вимогам.

9. Контрасигнування актів президента. Противагою такому одноособовому прийняттю рішення президентом виступає інститут контрасигнатури, який запозичений з парламентарної форми правління і є засобом обмеження повноважень глави держави. Проте, на відміну від парламентарних республік, у змішаних формах правління контрасигнування застосовується значно меншою мірою. Це  зумовлено наявністю у президента широких владних повноважень, наслідком чого може бути фактичне підпорядкування уряду президентові і, відповідно, недієвість інституту контрасигнатури як засобу обмеження влади глави держави з боку уряду.

При кодуванні перерахованих вище змінних, які вказують на властивий системі рівень президенціалізму (обсяг функцій і повноважень глави держави, що визначають його місце і роль у системі вищих органів державної влади), використовуватимуться такі числові значення: конституційним нормам, які відповідають цій ознаці (повне володіння тим чи іншим видом повноважень), присвоюється значення «1»; ознакам, які не відповідають даній вимозі - «0». У разі поділу повноважень з іншими гілками влади (спільні або обмежені повноваження) - присвоюється значення «0,5». Таким чином  про максимально властивий системі рівень президенціалізму свідчитиме результат у «9» балів. Наділенню президента лише представницько-церемоніальними функціями і слабкості його позиції відповідатиме показник «0» (табл.. 1).  

Таблиця 1 - Індекси повноважень глави держави

 

Критерій

Індекс президенціалізму

1

Вибори президента

1 - президент обирається шляхом прямого всенародного голосування;

0 - передбачено парламентський спосіб обрання глави держави

2

Носій виконавчої влади

1 - повноваження у сфері виконавчої влади повністю зосереджені в руках президента;

0,5 - президент поділяє виконавчі повноваження з урядом;

0 - президент винесений за межі виконавчої влади

3

Призначення кабінету міністрів

1 - президент відіграє вирішальну роль у процесі призначення прем'єр-міністра та інших членів уряду;

0,5 - президент поділяє повноваження з формування виконавчої гілки влади з парламентом;

0 - президент не володіє формальними повноваженнями, які дають можливість впливати на уряд

4

Вибори, після яких відбувається призначення нового уряду

1 - новий склад кабінету міністрів, який призначається після президентських виборів;

0,5 - після президентських і парламентських виборів;

0 - уряд формується після парламентських виборів

5

Вотум недовіри

1 - може бути проігнорований президентом і урядом;

0,5 - завжди веде до відставки уряду або до розпуску парламенту;

0 - завжди веде до відставки уряду (парламент не може бути відправлений у відповідь  на вотум недовіри).

6

Право законодавчої ініціативи

1 - президент володіє правом законодавчої ініціативи разом із парламентом та урядом;

0,5 - разом із парламентом, урядом і президентом правом законодавчої ініціативи володіють й інші актори;

0 - у президента відсутнє право законодавчої ініціативи

7

Право накладати вето

1 - вето може бути подолане лише кваліфікованою більшістю голосів;

0, 5 - для подолання вето достатньо простої більшості голосів чи більшості від конституційного складу парламенту;

0 - право вето відсутнє, або попри ветування законопроекту він набирає чинності

8

Розпуск парламенту

1 - президент розпускає парламент за власною ініціативою;

0,5 - президент розпускає парламент за ініціативою інших акторів;

0 - у президента відсутні формальні повноваження з розпуску парламенту.

9

Контрасигнування актів президента

1 -  даний механізм контролю над президентом відсутній;

0,5 - контрасигнуванню підлягає лише конституційно визначений перелік актів;

0 - контрасигнуванню підлягають всі акти президента.

 

Перед визначенням сили посади президента в Україні варто зауважити, що поряд з оцінкою формальних повноважень, передбачених Конституцією України, буде враховано й політичну практику їх реалізації. Адже реальний спосіб взаємодії між гілками влади може суттєво відрізнятися від конституційно передбаченого правового каркасу (табл. 2).

  

Таблиця 2 - Порівняльний аналіз повноважень інституту президентства в Україні за Конституцією 1996 та 2004 рр.

 

Критерій

Індекс прези-денціалізму за Конституцією 1996 року

На практиці

Індекс президен-ціалізму після конституційних змін 2004 року

На практиці

1

Вибори президента

1

1

1

1

2

Носій виконавчої влади

0

1

0

0,5

3

Призначення кабінету міністрів

0,5

1

0,5

0,5

4

Вибори, після яких відбувається призначення нового уряду

1

1

0

0

5

Вотум недовіри

1

1

0

0

6

Право законодавчої ініціативи 

1

1

1

1

7

Право накладання вето

1

1

1

1

8

Розпуск парламенту

1

1

1

1*

9

Контрасигнування актів президента

0,5

1

0,5

1

Загальний показник

7

9

 5

6

 

            Отримані результати потребують пояснення. Особливо це стосується тих значень, які виводились із наслідків практичного втілення норм Конституції і які суттєво відрізняються від закладеного у державний механізм способу взаємодії між гілками влади. На таку невідповідність вказує загальний показник проведеного аналізу, що констатує можливість президента виходити за межі наданих йому повноважень завдяки неусталеності законодавчої бази або ж через використання неконституційних важелів впливу.

             Як видно з табл. 2, різниця між конституційними положеннями та їх практичним втіленням зосереджується у площині відносин глави держави із виконавчою гілкою влади. Це властиве періоду як до, так і після внесення конституційних змін і стосується трьох змінних - носія виконавчої влади, призначення Кабінету Міністрів та контрасигнування актів Президента.

                 Річ у тім, що на відміну від норм Конституційного Договору від 8 червня 1995 р. (за якими Президент України був визнаний главою держави, главою виконавчої влади і главою уряду (ч. 1, 3 ст. 9), норми Конституції України прийняті 28 червня 1996 року, наділяючи Президента значними повноваженнями у різних сферах державного механізму, виносили його за межі трьох гілок влади. Будучи вже формально дистанційованим від виконавчої влади (ст. 102), він мав найбільше можливостей для здійснення впливу на її діяльність. Адже саме завдяки його «органічному вплетінню»  в її систему (п. п. 9. 10, 13. 14, 15, 16, 28 ч. 1 ст. 106), він функціонально знаходився найближче до неї. За допомогою широких повноважень щодо, по суті, свого уряду, глава держави фактично визначав політичний курс і повністю контролював діяльність Кабінету Міністрів. Останній, в свою чергу, юридично визнавався вищим органом у системі виконавчої влади (ст. 113) та однією з трьох рівноправних гілок влади (ст. 6). Таке поєднання положень Конституції давало можливість Президентові перекладати відповідальність на Кабінет Міністрів як на самостійного і самодостатнього суб'єкта виконавчої влади, який фактично не мав змоги визначати напрями розвитку країни. Викладене дає нам підстави характеризувати Президента не лише як главу держави, а й як фактичного носія виконавчої влади.

                   Після внесення Конституційних змін здатність Президента впливати на виконавчу вертикаль була зменшена. Нововведення, які були пов'язані з радикальною зміною у порядку формування Кабінету Міністрів (де акценти значно зміщуються вбік вищого законодавчого органу), повністю змінюють взаємовідносини між главою держави і урядом. Фактичне призначення Прем'єр-міністра і  майже всього уряду парламентською більшістю (ст. 114) позбавляє Президента важелів безпосереднього впливу на уряд, який складає повноваження виключно перед Верховною Радою (ч. 1 ст. 115). Але, попри такі зміни, за Президентом усе ж зберігаються суттєві засоби обмеження дій міністрів. Це, в першу чергу, стосується колишнього права скасовувати акти виконавчої влади та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, з приводу визначення їх відповідності Основному Закону, яке трансформувалось у право призупиняти їх дію (п. 15 ч. 1 ст. 106 ). Безперечно, це є послабленням влади Президента, але навіть у такому вигляді ця норма дає змогу йому блокувати роботу уряду. Втручанню глави держави до вирішення питань, що належать до компетенції Кабінету Міністрів, допомагає і його право призначати міністрів закордонних справ і оборони, а також можливість призначати на посади і звільняти з посади голів місцевих держадміністрацій. «Двоголовість» виконавчої влади, що допомагає главі держави у бажанні знову керувати вже незалежним від нього урядом, заважає її нормальному функціонуванню. Боротьба за виконавчу вертикаль, яку ми спостерігаємо між главою держави і прем'єр-міністром дає нам змогу оцінити повноваження гаранта Конституції достатніми для показника у 0,5 бала.

                 Як було вже зазначено, показники щодо реальної ролі глави держави у процесі формування уряду теж відрізняються від конституційно закріплених положень. Після прийняття Конституції в Україні закріпився президентсько-парламентарний різновид змішаної форми правління. За Президентом зберігалася вирішальна роль у формуванні Кабінету Міністрів, але разом з тим у цьому процесі почала брати участь і Верховна Рада  - вона надавала згоду на призначення Президентом Прем'єр-Міністра (п. 12 ст. 85). Але така роль законодавчого органу була доволі умовна. «Через відсутність у Верховній Раді України постійно діючої більшості Президент України призначав Прем'єр-міністра України, по суті, на власний розсуд, тим чи іншим чином досягаючи згоди роздробленого складу Верховної Ради України на його призначення» [17, 420]. Становище цілковитої залежності уряду обтяжувалося не лише відсутністю парламентської більшості, на яку б він міг спиратися у своїй діяльності, а й можливістю поряд із призначенням всього складу виконавчої влади на свій розсуд приймати рішення про його відставку. Це робило уряд найслабкішим елементом державного механізму і призводило до постійних урядових відставок, які слугували засобом виправдання невдалого політичного курсу Президента. Такі можливості Президента дають нам підстави визначити спосіб формування уряду позапарламентським з повним виключенням з цього процесу Верховної Ради України і тим самим повністю віднести цю установчу функцію до компетенції глави держави. 

                Становище суттєво змінилося після внесення змін до Основного Закону - тепер Президент може внести до Верховної Ради кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра не на власний розсуд, а тільки за пропозицією парламентської більшості. Було суттєво скорочена його можливість і в процесі призначення інших членів уряду - у сферу його обов'язків входить визначення кандидатур на посаду міністра закордонних справ та міністра оборони. Але таке скорочення є також досить умовним. Збереження таких кадрових призначень в управлінському апараті зменшує роль Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади і обмежує можливості уряду формувати зовнішньополітичний курс держави й вирішувати низку питань внутрішньої політики. Фактично передбачено існування двох центрів формування урядової політики - Кабінету Міністрів України, який несе відповідальність за здійснювану ним діяльність перед парламентом та главою держави, та Президента України, який нікому не підзвітний і не підконтрольний. Унаслідок такого часткового призначення складу уряду у випадку різної партійно-політичної орієнтації Президента та Прем'єр-міністра може виникнути повна непрацездатність одного з ключових підрозділів  виконавчої влади.

Можна стверджувати, що вплив Президента на формування персонального складу уряду не обмежується лише призначенням цих двох міністрів. Посиленню інституту президентства також сприяє розширення умов дострокового припинення повноважень Верховної Ради України. Відповідно до ст. 90 Конституції України, Президент має право ініціювати розпуск парламенту в разі відсутності сформованої коаліції  протягом одного  місяця, відсутності сформованого персонального складу Кабінету Міністрів і якщо протягом  тридцяти  днів  однієї  чергової  сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Під загрозою дострокового припинення повноважень Верховної Ради України Президент може вимагати від коаліції фракцій призначення на посаду потрібну йому кандидатуру і формування визначеного ним складу уряду. Адже  Президент після призначення Прем'єр-міністра протягом 60 днів може не вносити до парламенту подання про призначення на посади міністрів оборони та закордонних справ, або подаватиме завідома непрохідні кандидатури і після закінчення 60-денного строку матиме законні підстави для розпуску законодавчого органу. Це, безперечно, не сприятиме збільшенню парламентського впливу на формування Кабінету Міністрів.

Спробою усунення такого додаткового важеля впливу Президента на парламент і уряд став прийнятий у 2006 р. Закон України «Про Кабінет Міністрів України», який, у разі невнесення у п'ятиденний термін Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади міністра оборони України чи міністра закордонних справ України, передбачав винесення цього питання до компетенції коаліції депутатських фракцій з відповідною подальшою процедурою їх призначення (п. 1, 3 ст. 9).

Пізніше, -16 травня 2008 р. - було прийнято іншу редакцію цього закону, яка, навпаки, значно скоротила повноваження центрального органу виконавської влади. Даний документ, скасовуючи норми закону від 21 грудня 2006 року, закріпив виключне право Президента за власним поданням призначати міністрів оборони  та закордонних справ України (п. 1 ст. 9). Крім того, ці два міністри звільняються або за поданням глави держави, або за пропозицією керівника уряду, що має бути в обов'язковому порядку узгоджена з Президентом  (п. 2 ст. 18). Особливість цієї норми полягає в тому, що вона суперечить рішенню Конституційного Суду України від 11 грудня 2007 року за № 12-рп/2007 (яке, як відомо, є обов'язковим до виконання на території України) і яке визначає можливість Верховної Ради України реалізовувати своє повноваження з приводу звільнення з посади цих двох міністрів і без подання глави держави.

     Тобто ми бачимо, що не зважаючи на відсутність конституційних підстав Президент позаюридичним чином намагається максимально розширити свої повноваження до рівня Конституції України 1996 року. На цьому шляху йому „допомагає" недієвість процедури контрасигнування актів. Умовність цього засобу стримування одноособового прийняття рішення Президентом України відображається і в табл. 2 через спосіб визначення практичної відсутності цього інституту. На жаль, цей механізм ефективно в нашій країні ніколи не діяв - ні за часів правління другого президента (через повну підконтрольність йому уряду), ні за часів нинішнього Президента - коли кількість випадків контрасигнування скоротилася з тринадцяти до чотирьох (ч. 4 ст. 106).

     Не контрасигнується і указ Президента про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Це було однією з причин можливості Президента перевищити свої повноваження і видати указ про розпуск парламенту, який не відповідає Конституції (оскільки вона містить вичерпний перелік підстав, за яких глава держави має право розпустити парламент (ст. 90 )). Таке грубе порушення норм Основного Закону  взагалі звели нанівець закладену в державний механізм  систему стримувань і противаг, адже достроково припинити повноваження Президента в порядку імпічменту є, по суті, нереальним. По-перше, механізм його здійснення є доволі складним і довготривалим. По-друге, на даний момент інституційні засоби проведення цієї процедури - Закон України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»,   який регулює процес проведення розслідування з питань вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину, хоч нарешті і був прийнятий Верховною Радою України 15 січня 2009 р., але він, так само, як і попередній закон від 16 березня 2006 р. може бути скасований через рік (Постанова Верховної Ради від 28 березня 2007 р.). Річ у тім, що Президент України звернувся до Конституційного Суду України з поданням про визнання невідповідності Конституції України цього закону, який зокрема надає широкі повноваження  тимчасовим слідчим комісіям з питання імпічменту Президента (Конституційне подання від 27 березня 2009 р.).

Отримані дані не дають підстав зробити певні висновки з приводу політичної ваги інституту президентства у нашій країні. Як бачимо, посада глави держави згідно з нормами Конституції не може бути визнана слабкою. За умов дій Конституції 1996-2004 рр. на практиці  глава держави мав обсяг повноважень, що відповідає максимальному рівню.  У цей період влада дедалі більше опиняється в руках Президента, який фактично стоїть на чолі уряду, а парламент - дедалі більше відходить на задній план, стаючи з року в рік дедалі безпораднішим. У функціонуванні вищих органів державної влади досить чітко спостерігається позаправова  специфіка системи стримувань і противаг. Президент мав дуже широкі можливості впливу на кожну з гілок влади, але при цьому формально до жодної з них не належав і за результати їхньої діяльності не ніс ніякої відповідальності.  Саме це є причиною відмінності показників юридичного і фактичного рівнів президенціалізму  у табл. 2.

Такий дисбаланс між конституційними положеннями і фактичними можливостями зберігся і після конституційної реформи, що змінила форму правління в Україні з президентсько-парламентарної на парламентарно-президентську . Вона хоч і зменшила авторитаризм президента через зміну способу формування уряду, проте залишила йому достатньо повноважень для здійснення постійних спроб повернути раніше втрачені важелі впливу на державні механізми. Ці прагнення ведуть до повної дестабілізації політичної ситуації у країні, яка втрачає легітимність у власних громадян й авторитет в очах міжнародного співтовариства. До того ж, постійна політична нестабільність створює підґрунтя для появи суспільних очікувань щодо жорстких дій і більшої централізації влади (так званої сильної руки). Ця тенденція може мати своїм наслідком встановлення сильного президентського режиму і зведення нанівець усіх процесів демократизації  державної влади, що по суті, відкине нас на десятки років назад, повернувши до авторитаризму.



Номер сторінки у виданні: 72

Повернутися до списку новин