Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Теорія та практика когабітації в напівпрезидентських системах Європи





Віталій Литвин, кандидат політичних наук (Львів)

УДК 321.015 (342.33)

 

Проаналізовано базові атрибути систем подвійної виконавчої влади в ракурсі теоретичних версій співвідношення повноважень президентів і прем’єр-міністрів у напівпрезидентських системах. Означено термін когабітація, оцінено теоретичні і методологічні основи, а також емпіричні передумови когабітації у різних варіантах напівпрезидентської системи. Розглянуто випадки когабітації у країнах Європи.

Ключові слова: подвійна виконавча влада, напівпрезиденталізм, когабітація, напівкогабітація, консолідована система більшості, розділена система більшості та розділена система меншості, прем’єр-президенталізм, президент-парламентаризм.

 

Проанализированы базовые атрибуты систем двойной исполнительной власти в ракурсе теоретических версий соотношения полномочий президентов и премьер-министров полупрезидентских стран. Обозначено понятие когабитация, оценено теоретические и методологические основы, эмпирические условия когабитации в разных вариантах полупрезидентской системы. Рассмотрены случаи когабитации в странах Европы.

Ключевые слова: двойственная исполнительная власть, полупрезидентализм, премьер-президентализм, президент-парламентаризм, консолидированная система большинства, разделенная система большинства, разделенная система меньшинства, когабитация, полукогабитация.           

                                                                                 

The article is dedicated to analyzing the notion of cohabitation process, considering theoretical and methodological foundations of semi-presidential research, defining types of semi-presidentialism troubles in European countries. This article examines facts, how the situations of cohabitation affects efficiency of dual executives.

Key words: semi-presidentialism, dual executive, cohabitation, semi-cohabitation, unified majority system, alternation, divided majority system, divided minority system, premier-presidential system, president-parliamentarian system.

 

Об’єкт наукової роботи — конституційні системи правління. Предмет — теорія та практика когабітації в напівпрезидентських системах Європи. Мета дослідження — у визначенні теоретико-методологічних і емпіричних зразків когабітації на прикладі напівпрезидентських країн Європи.

У дослідженні подвійної виконавчої влади, напівпрезиденталізму та когабітації ми оперували, в основному, теоретико-методологічними та емпіричними ресурсами, отриманими із західних наукових джерел. У роботі використано доробки А. Романюка [3, 4], В. Литвина [1, 2], М. Дюверже [5], Р. Елгі [6-8], А. Кнаппа і В. Райта [10], Ж. Лінца і А. Степана [11], Р. Пірса [12], Дж. Веделя [15], Д. Самуельса і М. Шугарта [13–14] та інших.

Закономірністю суспільно-політичного та державно правового розвитку країн світу й об’єктивним результатом еволюції державності є концентрація повноважень за органами виконавчої влади [2]. Виконавча влада пов’язана із процесом реалізації законів, прийнятих парламентом, та реалізацією влади відповідно до законів, тому характеризується інституційною і функціональною складовими. Виконавча влада з точки зору конституційного процесу може бути як моністичною, так дуалістичною. Моністичний тип притаманний, на думку А. Романюка, країнам із президентською системою правління, а дуалістичний характерний для парламентської і, особливо, напівпрезидентської систем правління, на якій зосереджено увагу, та передбачає, що виконавчу владу представляє глава держави, обсяг повноважень якого відрізняється в кожній країні, та уряд на чолі з прем’єр-міністром [3, с. 226].

Теоретико-методологічне дослідження напівпрезиденталізму як конституційної системи [1, 2], що, похідна від диспозиційних властивостей режиму, дає всі підстави визначати напівпрезиденталізм як політичну систему, в якій всенародно вибраний на фіксований термін президент паралельно співіснує із прем’єр-міністром і урядом, що відповідальні перед законодавчим органом [7]. Методику розподілу розпорядчих повноважень у державі слід визначати як подвійну виконавчу систему. Характерний атрибут напівпрезиденталізму полягає в можливості одночасного існування двох «виконавців». У класичній версії виконавча влада є розподілена між президентом та прем’єр-міністром, такий поділ, за визначенням, виключає дуальність і конституційну двозначність влади. Та легітимність і відповідальність двох виконавців істотно різні: прем’єр-міністр і уряд залежать від процедур делегування повноважень парламентом і відповідальні йому; а президент автономний від законодавчого органу і може діяти за відсутності його підтримки. Така автономія встановлює певні стимул-реакції для президента, внаслідок чого глава держави формує та пропонує власний порядок дій, навіть якщо останній передбачає механізм втручання в сферу повноважень прем’єрміністра. Тому й напружені стосунки президента, прем’єр-міністра та парламенту є безумовними, оскільки вони спричинені структурою напівпрезиденталізму — тому їх потрібно вважати постійними. Проте присутність законодавчої більшості й взаємно доброзичні стосунки між більшістю, президентом та прем’єр-міністром зменшують вірогідність переростання напружених відносин у серйозні конфлікти.

З цього приводу варто зазначити, що в межах напівпрезиденталізму потрібно відрізняти декілька варіантів співіснування центрів (балансів і дисбалансів) влади. В першому варіанті, найменш конфліктному, глава держави — прибічник курсу партії, президент та прем’єр-міністр підтримані однією парламентською більшістю. Даний випадок називають консолідованою (уніфікованою) системою більшості, яку можна описати процедурами альтернації (послідовної зміни представників при владі). На думку М. Дюверже, в заданих умовах президент вважається беззаперечним лідером нації, а прем’єрміністр виконує обов’язки «керівника штату президента» [5], тому, за словами Т. Гшвенда та Д. Леуффена, превалює логіка президентських систем [9].

У другому, помірно конфліктному, підтипі президент, на відміну від прем’єр-міністра, не наділений підтримкою більшості парламенту. Даний випадок називають розділеною системою більшості та окреслюють процедурами когабітації. Прем’єр-міністр, на думку А. Наппа та В. Райта, приймає найбільш вагомі рішення, внаслідок чого політична система зближується із парламентською [10].

У третьому, найконфліктнішому, варіанті напівпрезиденталізму ні президент, ні прем’єрміністр (й взагалі ніхто у цьому відношенні) не має підтримки законодавчої більшості. Даний випадок називають розділеною системою меншості, що поєднує у собі риси найбільш проблемного зразка президентської системи (розділена система) із найбільш проблемним різновидом парламентської системи (система меншості) — президент дистанційований від парламенту, а парламент розділений у собі; окрім того, глава держави, зазвичай, дистанційований і від прем’єр-міністра.

Визначення напівпрезиденталізму вимагає, щоби прем’єр-міністр та урядовий кабінет були відповідальними перед парламентською більшістю. Але вибори глави держави та парламенту уможливлюють, за висловлюванням Р. Пірса

[12], ситуацію, коли «керівник розділений проти самого себе», а вибори приводять до виконавчої влади проурядову більшість, що протистоїть главі держави, чи навпаки. Ці ситуації прийнято називати когабітаціями і визначати, на думку Д. Самуельса і М. Шугарта [13], теж Р. Елгі [8], як випадки, коли: 1) президент і прем’єр-міністр репрезентують протилежні партії; 2) президентська партія не входить в уряд. Внаслідок цього, на думку Ж. Лінца та А. Степана, й виникають умови втрати керованості процесом, що знаменується пониженням рівня легітимності влади [11].

Обидві умови розглядаються як такі, що визначають часові рубежі когабітації. Вони є лімітовані тими випадками, коли президент і прем’єр-міністр репрезентують опозиційні одна до одної, не лише різні, партії. Таким чином перша умова виключає не тільки випадки, де президент та прем’єр можуть бути жорсткими конкурентами в межах тієї ж партії, а випадки, в яких президент і прем’єр-міністр походять із різних партій, проте таких, що беруть участь у формуванні урядів. Визначення когабітації включає і другий критерій: повинна існувати упереджена опозиція між президентом і кабінетом, а не тільки просто главою уряду (крім випадків, коли за главою держави залишено повноваження призначати певну обмежену кількість міністрів — зазвичай міністрів оборони та закордонних справ).

Для пояснення цих міркувань розглянемо два приклади. По-перше, враховуючи подвійну природу виконавчої влади, партії можуть спільно здійснювати виконавчу владу, сформувавши коаліцію, в якій одна отримає посаду президента, а інша — посаду прем’єр-міністра. У таких випадках існує найбільша ймовірність того, що дві партії розділять і міністерські посади. Це — союз, що здійснює спільне врядування, а не когабітація. По-друге, дві опозиційні партії (партійні блоки) можуть сформувати «велику коаліцію», розділивши посади президента і прем’єр-міністра. Даний приклад функціонально еквівалентний першому, бо в обох випадках партії погоджуються на розподіл головних керівних посад. Але жоден із них не є варіантом когабітації, тому що в обох випадках присутність президентської партії передбачає поділ додаткових ролей. Саме тому запропоноване визначення лімітує розуміння когабітації до більш очевидних випадків упередженого поділу між президентством і урядом. Когабітація не результується простим конфліктом двох посадовців, а виходить із невирішеного конфлікту між двома посадовцями від двох опозиційних партій.

Це, для прикладу, означає, що у випадку Франції немає підстав і сенсу вважати партію голлістів (RR) й Союз французької демократії (UFD) опозиційними партіями, навіть попри те, що вони представляють окремих кандидатів у першому турі виборів президента — вони ніколи не конкурували між собою в другому турі. Тому коли одна партія проводить позицію президента, інша — позицію прем’єр-міністра, когабітація невластива (і навіть ігноруючи другий індикатор нашого визначення, який зводиться щодо неприсутності партії президента в урядовому кабінеті). У будь-якому випадку, коли невелика партія (є визначена як неефективна в боротьбі за посаду президента) отримує крісло прем’єр-міністра, вона майже завжди перебуває в коаліції із більшою партією, яка виграла президентські вибори, і таким чином обидві партії, представлені в кабінеті, поза межами когабітації.

Випадки, представлені непартійними президентами, спричиняють проблеми у визначенні протилежних партій. Коли глава держави не володіє партійним статусом (афіліація), він не може походити від партії, що виступає проти прем’єр-міністра. Та чимало позапартійних президентів ідентифіковані як близькі з певними

партіями чи ідеологічними аспектами, які позиціонують їх ближче до певних партій у порівнянні з іншими. У таких ситуаціях слід звертатись до вторинних джерел, що допомагають ідентифікувати прихильність президента стосовно позицій партій. Якщо встановлені партійні переконання президента на користь системи розділеної більшості, то варто говорити про технічний варіант когабітації. Коли вирішити проблему двозначності президентських переконань не вдається, тоді вважають, що когабітація несумісна із даним періодом (фазою) напівпрезиденталізму.

Наступна проблема у визначенні когабітації виникає, якщо президент походить від партії, яка не є головним конкурентом на парламентських виборах чи якщо одна або ж дві опозиційні парламентські групи не оспорюють результатів президентських виборів. У таких випадках немає підстав говорити про когабітацію.

Ідентифікувавши всі випадки та винятки в середовищі супротилежних партій у межах дуалістичної виконавчої влади, потрібно звертатись і до другого критерію когабітації: чи представлена пропрезидентська партія або партії, що ідентифіковані як агенти непартійного президента, в уряді. Коли президентські чи пропрезидентські партії не мають представництва в уряді, відмічаємо когабітацію. Тому когабітація теоретично може зустрічатись у ситуаціях, де президент позиціонується із партією, що представлена у парламенті, але відмінною від партії меншості, яка представлена в однопартійному чи коаліційному уряді меншості через інвеституру більшістю.

З цього приводу слід розглядати особливості протікання процедур когабітації у різних типах напівпрезидентських систем. Базовою у даному випадку є класифікація напівпрезидентських систем, пропонована М. Шугартом, на прем’єр-президентські і президент-парламентські, відмінність поміж якими полягає у тому, що в прем’єр-президенталізмі прем’єр і уряд відповідальні лиш перед парламентською більшістю, а в президент-парламентаризмі — перед президентом і більшістю у парламенті [14].

Когабітація у більшості випадків відбувається у прем’єр-президенталізмі. Успіх політичних партій у парламентських виборах залежить частково від електорального календаря та від популярності президента під час виборів. Глава держави не може розпустити парламент, тому вибори через перемогу опозиційної більшості можуть привести стосовно ситуації когабітації. Безумовно, партії в прем’єр-президентських системах спрямовані на президентські перспективи, на цій підставі когабітацію варто очікувати постійно. Навпаки, когабітації дійсно нема у президент-парламентаризмі. У таких системах у президента, за визначенням, є влада розпуску уряду. Це забезпечує главі держави значно поглиблений вплив на законодавчі партії, які в умовах президент-парламентаризму є дещо більше президенціалізовані, аніж у попередньому варіанті напівпрезиденталізму — в партії є стимул щодо здобуття посади президента.

Д. Самуель та М. Шугарт [13] визначили, які прем’єр-міністри очолювали урядові кабінети в періоди когабітацій. Набір даних дослідників охоплює 25 країн із напівпрезидентськими системами і включає 66 президентів і 209 прем’єр-міністрів2:

У напівпрезидентських системах когабітація становить приблизно 15 відсотків часу. Проте є й відмінності у когабітації, пов’язані із типами напівпрезиденталізму: когабітація в 15 разів частіше відбувається в прем’єр-президентських системах, аніж це властиво президент-парламентським системам.

Загалом очевидно, що досвід когабітації не поодинокий, оскільки конституційні напівпрезидентські системи функціонують (або функціонували) у багатьох країнах світу (Р. Елгі виявив 58 діючих випадків напівпрезидентських систем у світі на 2008 р. [6] — на даний момент ми налічуємо 53 випадки між усіх країн світу), зокрема, європейських: Австрія, Азербайджан, Білорусь, Болгарія, Вірменія, Грузія, Ірландія, Ісландія, Литва, Македонія, Польща, Португалія, Румунія, Туреччина, Словаччина, Сербія, Словенія, Росія, Україна, Фінляндія, Франція, Хорватія, Чорногорія3.

Серед них системи розділеної більшості виявлено у наступних країнах Західної Європи:

 

 

 

 

 

 

Бачимо, що когабітація у Західній Європі властива 6 сучасним країнам, з-поміж яких Австрія, Ірландія, Ісландія, Португалія, Фінляндія та Франція, а раніше була властива Веймарській республіці. Першими досвід когабітації відчули Німеччина (у 1920 р.) та Фінляндія (у 1926 р.). Останній досвід когабітації у кожній із сучасних напівпрезидентських країн, яким вона властива, закінчився: в Австрії — у 2007 р., Ірландії — 1997 р., Ісландії — 2007 р., Португалії — триває нині; Фінляндії — 2010 р.; Франція — 2002 р.

Кожна країна вирішує проблеми когабітації по-різному. Наприклад у Франції в 2000 р. провели референдум, що мав результатом скорочення терміну повноважень президента з 7 до 5 років (а термін парламенту також 5 років) (за проголосували 73 відсотки виборців): наслідком стало посилення позицій уряду до президента. Крім того, парламентські та президентські вибори з цих пір практично не розведені у часі (2-тижневий інтервал): тому фактично нереально, що буде сформовано дві розділені більшості (президентську та прем’єр-міністерську). Тому й потрібно очікувати, що когабітація зустрічатиметься не так часто як у проміжку 1986–2002 рр. До тих пір, поки французькі виборці не здійснять процедури «розколу бюлетенів», а президент не ініціює дострокових парламентських виборів, когабітації не буде [15].

У Фінляндії когабітаційні проблеми намагались вирішити на підставі змін до Конституції, прийнятих у 2000 р.: зменшено владу президента, а право ж на обрання прем’єр-міністра передано парламенту. Проте Фінляндія характеризується чималою кількістю сильних партій, між якими немає глибокого ідеологічного розколу на ліві та праві, а термін повноважень парламенту коротший (4 роки), аніж президентський термін (6 років). Теоретично президенту тут безпартійний, що зазвичай відбувається лиш формально. Тому в поточному десятиліття відбулось два випадки когабітації.

З-поміж країн Центральної та Південної Європи когабітація властива Болгарії, Литві, Македонії, Польщі, Румунії, Сербії, Словаччині, Словенії та Хорватії. При цьому найбільша кількість проблемних ситуацій відбулась у Польщі (вісім разів), Болгарії (чотири рази), Литві та Македонії (по три). Першою із-поміж аналізованих країн когабітацію відчула Польща; в останнє конфліктно-проблемний дуалізм влади закінчується в: Литві і Словаччині — 2006 р., Словенії — 2007 р., Румунії та Сербії — 2008 р., Македонії — 2009 р., Польщі — 2010 р, Болгарії та Хорватії — триває.

Крім означення когабітації і технічної когабітації, пропонуємо використовувати варіант часткової когабітації (напівкогабітації). Її суть зводиться до такого варіанта розстановки сил, котрі дотичні щодо реалізації влади: 1. президент позиціонується з політичною силою, що представлена фракцією в парламенті; 2. частина парламенту, на яку покладено відповідальність за діяльність уряду є коаліційною при умові, що президентська партія у цій коаліції володіє меншістю голосів; 3. пропрезидентська партія та інші партії, представлені в урядовій коаліції, позиціонуються як опоненти (особливістю вважається той факт, що в процесі формування коаліційного уряду ці партії могли не позиціонуватись як опоненти). Наприклад, ситуація напівкогабітації в Україні в грудні 2007 р.: коаліційний уряд більшості Ю. Тимошенко сформовано силами 2 фракцій у Верховній Раді України: меншість в урядовій коаліції становив Блок «Наша Україна» — «Народна Самооборона» (позиціонується як президентська фракція), більшість була проведена голосами фракції «Блоку Юлії Тимошенко», що позиціонувався із посадою прем’єр-міністра. Між фракціями розгорнулась активна боротьба в ході реалізації курсів президента й кабінету, а також напередодні виборів президента у 2010 р., коли композиція уряду була доповнена адитивною фракцією «Блок Литвина». Крім того, напівкогабітація була характерна для України ще двічі. Поміж європейських країн, де властива напівкогабітація: Австрія, Ірландія, Ісландія, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Фінляндія, Франція.

 

 

 

 Момент, що зачіпає ефективність напівпрезиденталізму та вирішення проблем когабітації, продемонстровано досвідом Франції: він полягає у визначенні того, як реалізовані виборчі цикли у країнах із подвійною структурою виконавчої влади. Із цього приводу доцільно наголосити, що електоральний календар стосовно виборів президента та парламенту може реалізовуватись за двома відмінними механізмами: 1. Синхронні вибори президента та парламенту (вибори відбуваються із незначним проміжком часу — не більше 1 року); 2. асинхронні вибори президента та парламенту (вибори відбуваються у проміжок часу, більший аніж 1 рік). У напівпрезидентських країнах Європи реалізація виборчого календаря відбувається наступним чином:

Частота когабітації залежить від синхронності виборчих циклів президента та парламенту. Показовими у цьому плані вважаються Франція та Румунія: внаслідок змін щодо конституції П’ятої Республіки та особливих характеристик законодавства Румунії, які полягають у тому, що запроваджено синхронні виборчі цикли, кількість випадків когабітації скоротилась до мінімуму. У Франції, після змін (із 2002 р.), не зафіксовано жодного випадку когабітації, а в Румунії відомий взагалі один приклад формування розділеної більшості, який тривав лише 1,64 р. І навпаки, в країнах із асинхронними виборчими циклами частота когабітації зростає на декілька порядків, а середня їх тривалість становить 2,23 р. В Україні у 2006-2010 рр. відбулись лише варіанти напівкогабітації, а з 2010 р. стався перехід конституційної системи країни на президент-парламентаризм, що фактично унеможливлює ситуації когабітації — та це не є найкращий вихід забезпечення ефективності дуальної структури виконавчої влади у напівпрезидентській системі, про що свідчить практика використання саме прем’єр-президентської методики в країнах Західної та Центральної Європи, а теж недоліки президент-парламентського механізму на прикладі Білорусі, Росії, Вірменії тощо, які позиціонуються як консолідовані автократії.       

 

Загальний висновок зводиться до того, ніби когабітація у більшості випадків є небезпечною у площині ефективності політичного процесу в напівпрезидентських системах, тому з нею слід поводитись уважно. Для усунення її ймовірності потрібно обмежити різні форми протистояння президента й урядового кабінету. Ефективними у цьому можуть бути наступні зміни: переведення виборчого циклу на синхронний; стабілізація партійної системи через заходи щодо зменшення показників ефективної кількості партій і фракціоналізації, формування серединних партій; введення вимоги конструктивного вотуму недовіри кабінету; підняття виборчого бар’єра для партій і блоків.



Номер сторінки у виданні: 140

Повернутися до списку новин