Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Основні підходи до розуміння феномена бюрократії





Микита Соскін, аспірант кафедри філософських та соціальних наук Київського національного торговельно економічного університету

УДК 141.7:005.731

 

У статті проаналізовано сутність поняття бюрократія, різні підходи до розуміння цього поняття. Описано основні моделі бюрократії.

Ключові слова: бюрократія, бюрократ, бюрократизація..

 

В статье проанализированы сущность понятия бюрократия, различные подходы к пониманию этого понятия. Описаны основные модели бюрократии.

Ключевые слова: бюрократия, бюрократ, бюро кратизація..

 

The article analyzes the essence of the concept of bureaucracy, the various approaches to the understanding of the concept. Described the basic models of bureaucracy.

Key words: bureaucracy, bureaucrat, bureaucratization..

 

У політичній науці минулого й сьогодення, незалежно від ідейних і політичних орієнтацій, існує постійний науковий інтерес до вивчення бюрократії.

Бюрократична проблематика активно обговорюється й у вітчизняній науковій літературі, зокрема за останні роки з’явилася низка наукових праць, авторами яких є О.Вергун, Б.Гаєвський, В.Горбатенко, І.Кресіна, В.Пугач, В.Ребкало, В.Скрипнюк, В.Токовенко, В.Храмов, О.Шморгун, В.Цвєтков тощо. Вивчення цього феномена як суспільно політичного явища завжди було пов’язане із численними труднощами, насамперед аморфністю самого поняття, оскільки існують десятки різних, часом суперечливих один одному визначень поняття бюрократія.

Термін «бюрократія» веде свою етимологію від французького «bureau» — зелене сукно, яким покривали столи посадових осіб державних канцелярій. Звідси походить і слово «бюрократ», тобто службовець середніх ланок державного апарата, чиновник [9, с. 201]. Буквально термін «бюрократія» означає панування канцелярії й уживається в декількох значеннях: поперше, як прошарок вищих чиновників у державі; по друге, як канцелярщину, ігнорування сутності справи заради дотримання формальностей. В де що зневажливому значенні використовував цей термін французький економіст Вінсент де Гурне, який позначив ним у 1745 р. виконавчу гілку влади.

Власне кажучи, в окремих галузях знання термін «бюрократія» завжди розуміли по різному. Наприклад, в енциклопедичному словнику з політології дається три визначення бюрократії: по перше, «соціальний організм, результат соціальних антагонізмів, суперечностей, політичного відчуження; по-друге, система управління, яка функціонує за допомогою відділеного від суспільства апарату влади, що панує над ним та володієспецифічними функціями й при вілеями; по третє, прошарок людей, пов’язаний із цією системою» [10, с. 34]. Таке визначення бюрократії, що має негативне забарвлення, здебільшого, характерне для багатьох соціальних груп у сучасному світі [5, с. 155].

У державознавчих дослідженнях бюрократію трактують як «правління бюро», тобто спеціально призначеними і офіційно уповноваженими на управління кадрами [8, с. 439]. У соціології під бюрократією розуміється особливий тип організації не так державного, як адміністративного управління: у цьому значенні бюрократія властива не тільки демократичним і авторитарним державам, а також діловим корпораціям, профспілкам, політичним партіям [14, с. 56]. Еко номісти розглядають бюрократію як особливу «публічну» організацію, що фінансується за рахунок грошей платників податків, не знає «дисципліни прибутку» і не реагує на тиск із боку ринку [13, с. 25]. На нашу думку, бюрократія — це одночасно й система державних організацій, установ, відомств, уключених у структуру виконавчої влади, й спільність людей, що становлять особливий соціальний прошарок, що функціонує в рамках заданої системи.

Характерно що, у кожній країні є свої синонімічні позначення явища, описуваного терміном «бюрократія». У Великобританії, наприклад, працівників державних установ прийнято називати «служителями корони», у Франції використовується термін «державний службовець», а у Росії близьким за значенням можна вважати поняття «чиновництво». У радянські часи побутувало поняття «номенклатура», тобто державно-партійна бюрократія радянського суспільства [12, с. 71]. У нашій же країні найбільш розповсюдженими є поняття «державний службовець» і чиновник.

Як будь який суспільний феномен, бюрократія має як зовнішні, так і внутрішні специфічні причини існування. До зовнішніх причин прояву бюрократії належать: по-перше, ті традиції й особливості, які є в основі існування кожного національного суспільства; по друге, політичний режим; по-третє, особливості еволюції політичної еліти й вищого прошарку бюрократії. До внутрішніх причин формування бюрократичного стилю управління варто віднести: по перше, традиції й особливості генезису «касти» чиновників; по-друге, ступінь розвитку загальної культури суспільства, зокрема політичної культури; по-третє, логіку розгортання самої політичної системи в суспільстві.

Все ж, незважаючи на дещо негативне забарвлення терміна «бюрократія», що уособлюється в слові «бюрократизм», дотепер всі спроби протиставити їй який-небудь інший принципово новий механізм здійснення державної політики, не увінчалися успіхом. Варто особливо зазначити, що на рівні повсякденної свідомості нині бюрократія й бюрократизм зливаються воєдино. У зв’язку з цим бюрократія характеризується винятково як спосіб управління, негативна форма прояву службової, посадової діяльності органів виконавчої влади. Характерними рисами бюрократії стають: непублічність, знеособленість, ієрархічність [6, с. 16].

Сучасна політологія по-різному, оцінює бюрократичні зміни й причини, що їх по роджують. Широко розглядаються проблеми бюрократичних відхилень, які пов’язуються до слідниками з безліччю причин, зокрема структурою бюрократії, принципами її діяльності, статусними й економічними інтересами, зв’язком із соціальним середовищем, типом політичного режиму.

Одним із перших науковців, хто здійснив спробу розібратися у сутності бюрократії, був Г.В.Ф.Гегель. В «Основах філософії права» він докладно проаналізував чиновництво, його сутність, структуру і функції. Г.Гегель писав, що чиновницька держава — це серцевина державної свідомості й освіченості,що являє собою основу середнього стану [4, с. 268]. За Г. Гегелем, ефективність бюрократичного управління може бути гарантована через ототожнення громадянського суспільства й держави, сама ж наявність громадянського суспільства і його взаємодія з бюрократією можливі за існування ряду умов: ієрархії всередині бюрократичної організації, що поєднує і контролює її; постійним конфліктом між інтересами приватних власників й урядовим контролем зверху; моральною й розумовою культурою чиновника.

Бюрократія характеризується Г. Гегелем як головна пануюча складова частина суспільства, де зосереджені державна свідомість, освіченість і професіоналізм. Він вважає чиновників головною опорою держави «щодо законності й інтелігентності» [4, с. 269].

У цілому ж усе різноманіття трактувань бюрократії можна звести до основних типів: М.Вебера, марксистської, а також імперської моделі бюрократії.

Послуговуючись хронологічним принципом, доцільно розпочати з концепції К.Маркса. Вже в ранніх роботах він піддав критиці зарозумілість і корисливі наміри бюрократичного чи новництва, показав ворожість інтересів бюрократії як особливого соціального прошарку, окремих бюрократів суспільним інтересам. К.Маркс досить точно визначив негативні риси бюрократії, серед яких виділяв підміну суспільного інтересу приватними інтересами влади й конкретного чиновника, і визначив її як присвоєння держави чиновництвом.

Чиновник, на думку К.Маркса, державний інтерес зводить до рівня своєї особистої справи, тому всі інші інтереси виявляються усунутими від участі в державному житті [7, с. 199]. Бюрократія утворює особливу корпорацію, замкнуте суспільство в державі. В основі бюро кратії лежить зумовлюване бюрократичними інтересами прагнення верхів підкорити функціонування держави зміцненню й збереженню свого пануючого привілейованого становища. Ви ходячи з цього, відбувається ототожнення державного інтересу й особливої приватної мети, тобто чиновники перетворюються в бюрократів, для яких державна мета перетворюється на їхню особисту мету.

За Марксом, всяка держава так чи інакше ідеалізує чиновника, поширює й підтримує уявлення про нього як про ідеального громадянина й необхідного елемента вирішення соціальних і політичних проблем. У свою чергу в чиновницькому середовищі це породжує обожнювання існуючої держави, уряду, апарату влади й управління. Оскільки ж будь – яка система управління звичайно прагне виключити себе з переліку причин соціального неблагополуччя, то влада завжди намагається зняти з се бе провину за соціальні суперечності й конфлікти й по класти її на суспільство або інші соціальні сили.

Іншими словами, за К.Марксом, держава не виражає інтереси громадян, а саме задає їх, відтак змістом діяльності бюрократії, що представляє волю держави, могутність держави, є формальний дух держави [7, с. 270]. Протилежного погляду на бюрократію дотримувався М.Вебер Він розробив концепцію раціональної бюрократії як основи сучасного типу, що прийшла на зміну організації патріархальної, за якої звичайній людині без грошей і зв’язків домогтися справедливості найчастіше неможливо. Результат конкрених справ вирішували не права людини, не об’єктивні обставини, а його соціальний статус, матеріальний стан, зв’язки, спритність. За М.Вебером, основні характеристики бюрократії зводяться до таких рис:

– компетенція кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;

– ієрархічна організація бюрократичної структури заснована на базі чітко встановлених принципів посадової субординації;

– вся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збе реженню;

– всі посадові особи повинні бути гарними фахівцями у сфері адміністрування, тобто бути компетентні не тільки у сфері своїх професійних посадових обов’язків, але й у сфері норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому [2].

Бюрократія, як вважав М.Вебер, — це форма управління, відмінна від інших форм: демократії, тоталітаризму, авторитаризму. У цілому вона є прогресивною технологією, що дозволяє значно раціоналізувати процес управління й підвищити ефективність організації. Бюрократична модель означає, що працівники мають діяти як формальні особи, наділені певними правами й відповідальністю [2].

Основу влади бюрократії утворює, насамперед, присвоєння чиновниками посад і пов’язаних із ними привілеїв й економічних переваг, але розвиток тенденції до такого присвоєння означає втрату чиновництвом бюрократичного характеру й трансформацію бюрократії в децентралізоване станове панування, що вже не є бюрократичним.

На думку М.Вебера, найбільш чистий тип легального панування здійснюється бюрократичним управлінським апаратом, що складається з чиновників, що діють відповідно до таких принципів: вони особисто вільні й підлеглі владі тільки в тому, що стосується їх безпосередніх посадових обов’язків; організованів чітко встановлену ієрархію посад; кожна посада має чітко визначену сферу повноважень; чиновник обіймає посаду на основі добровільної договірної угоди; кандидати на заміщення посади відбираються на підставі їхньої спеціальної кваліфікації на конкурсній основі після складання іспитів, що вимагає від кандидатів наявності відповідної спеціалізованої освіти; чиновники призначаються на посаду, а не обираються; винагородою слугує постійне грошове забезпечення із правом на пенсію; посада розглядається як єдиний або, принаймні, основний вид занять особи, що її займає; існує система службового просування відповідно до старшинства або заслуг; чиновник відділяється від володіння засобами управління й не привласнює свою посаду [2].

Повсюдне поширення бюрократії в державному апараті М.Вебер пояснює тим, що вона виявляється більше ефективною, ніж будь яка інша форма управління. Точність, надійність, бе зособовість, дисципліна, сталість управлінського процесу, єдиноначальність, спеціалізація — все це досягає найвищого розвитку в бюрократичній організації. Крім того, бюрократична організація — найбільш раціональний інституціональний засіб для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві.

Влада бюрократичного апарата ґрунтується на знанні, яким він володіє. Воно включає: поперше, спеціальні навички в найбільш широкому значенні цього слова; по-друге, чиновник володіє офіційною інформацією, що може бути отримана тільки адміністративними каналами. Діяльність чиновників може контролюватися лише за наявності незалежних від бюрократичного апарату джерел інформації. Крім цього, влада бюрократії також заснована на широкому використанні чиновниками поняття службової таємниці, коли доступ до тієї або іншої інформації жорстко обмежується, нерідко з метою уникнути контролю ззовні. Маніпулювання даними, що перебувають у їхньому розпорядженні, дозволяло адміністраторам впливати на ухвалення політичних рішень. Отже, спеціальна підготовка чиновників і їхня монополія на володіння деякими видами інформації дозволяють бюрократії під видом адміністративної неупередженості фактично визначати напрям державної політики.

Бюрократія в буржуазному суспільстві, на думку М.Вебера, здатна перетворитися в практично неконтрольовану суспільством группу з особливим статусом. Це, у свою чергу, може викликати конфлікт між нею й інститутами буржуазної демократії. Джерело зростання бюрократії в політичній, економічній, науковій, культурній сферах життя суспільства М.Вебер бачив у процесах соціальної, політичної, господарської концентрації в суспільстві, що супроводжувалися відділенням виробника від використовуваних засобів виробництва, більшості видів продуктивної діяльності. Сфера бюрократії розширюється разом зі зникненням дрібного й розрізненого виробника, зростаючою взаємозалежністю різних сфер політики й економіки. Позиція й роль бюрократії підсилюються з появою в державі й суспільстві зовнішньополітичних інтересів.

М.Вебер вивів своєрідний ідеальний варіант бюрократії, який має по’єднувати в собі такі якості: поділ праці, що обумовлюється ускладненням суспільства й держави; порядок підпорядкування, який є ієрархією нижчих й вищих осіб, що перебувають на службі в суспільства й держави; публічний офіс (канцелярія або бюро) — наявність документів, що регламентують умови діяльності всіх складових владних структур; офіційна процедура підготовки посадових осіб у соціальні організації; штатні службовці, що займають свою посаду згідно з їхньою професією; правила й процедури, що регулюють режим роботи чиновників і організації; необхідність додержуватися встановлених правил і процедур [2].

Концепція М.Вебера була розвинена Т.Парсонсом і С.Ейзенштадтом, які у виникненні бюрократичного механізму вбачали певну еволюційну універсалію, неминуче й необхідне конструктивне зрушення на шляху розвитку суспільних систем. Вони поступово відходять від раціональної моделі бюрократії й звертаються до дослідження ціннісної складової діяльності бюрократичної організації, у якій пошук умов ефективності здійснюється у сфері неформальних відносин усередині самих організацій і у взаємодії із соціальним середовищем.

Оригінальну інтерпретацію дисфункціональних аспектів бюрократичної організації подав французький дослідник М.Крозьє. Йому належить спроба концептуалізувати явище бюрократії, створити цілісне бачення цього феномена як результату життєдіяльності самого соціального механізму. Він розглядав бюрократію як політичне явище, а сучасне суспільство як бюрократичне. Оригінальність підходу М.Крозьє полягала в тому, що в дисфункціях бюрократії він побачив не відхилення, а конституюючу властивість у функціонуванні сучасних бюрократичних організацій.

В американській науці аналогічну парадигму розвивав В.Вільсон. Пануючі структури, на його думку, виконують дві базові функції: поперше, політичну, яка полягає у виробленні загальних напрямів і законів; по-друге, адміністративну, котра є додатком цих загальних напрямів і законів до конкретних індивідів і ситуацій. Перша функція здійснюється політичними керівниками, а друга — державними службовцями (адміністраторами)

На думку В.Вільсона, адміністративні питання — це не політичні питання, тому необхідно змінити практику виконання адміністративних функцій, перетворивши бюрократію в інструмент професійного управління з його принципами «ієрархії й поділу функцій». При цьому зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність незмінного адміністративного апарата [3, с. 102].

Бюрократія стала об’єктом критики також у роботах А.Токвіля. Французький мислитель А.Токвіль у праці «Про демократію в Америці» відзначав, що «централізація, всюдисущість, всемогутність суспільної влади, однаковість її законів — ось найбільш характерні риси всіх політичних систем, що зароджуються [16, с. 479]. А.Токвіль прийшов до висновку про те, що плановані соціальні зміни, здійснювані революційним шляхом, ведуть до створення більш авторитарного суспільства з граничною централізацією управління й могутньою бюрократією. Можливості обмеження влади бюрократичного апарату полягають у розвитку представницьких інститутів і суспільних об’єднань, непідконтрольних центральній адміністрації.

У сучасній політології виділяють ще одну модель бюрократії — імперську, котру ще називають «азіатською» або «східною». Азіатська форма виникла як своєрідне продовження й доповнення до родових відносин. Суспільні відносини в цьому випадку тісно переплітаються із природними, нерідко виступаючи як підпорядковуваний елемент. Навпаки, європейська форма соціальності з’являється й еволюціонує в напрямі противаги природним відносинам, руйнуючи й витісняючи їх. З виникненням державності, ці відносини існують самостійно, тому розрізняється логіка становлення й розвитку двох типів державності. Азіатська (східна) державність виникала із системи природних відносин як їхнє продовження, європейська — у процесі руйнування й заміщення таких відносин.

Держава по-азіатськи — це безпосереднє вираження суспільної природи людини, де немає видимого кордону між політичною й соціальною сферами. Держава по-європейськи вже опосередковано виражає суспільну природу людини, тут з початку свого становлення держава відділена від суспільства й у процесі еволюції цей поділ тільки зростає. Загальною ознакою функціонування чиновників «східних деспотій» було те, що за їхньої допомоги відбувається одержавлення більшості сторін життєдіяльності суспільства, а бюрократія здобуває внаслідок різних причин можливість значно впливати на сферу політики й економіки.

За азіатської форми управління, азійського способу виробництва держава якщо й не поглинає повністю суспільство, то, щонайменше, стає значно сильнішою за суспільство, передусім, тому що колективною працею керують державні службовці. На думку Р.Арона, коли керівництво покладається тільки на державу, суспільство характеризується водночас однорідністю та ієрархічністю. В такому суспільстві соціальні групи розрізняються за способом життя, але жодна з них не має власної влади, тому що всі вони — складові частини державної структури. Якщо держава є єдиним керівником колективної праці, то привілейованими виявляються особи, так чи інакше пов’язані з державою, тобто передусім державна бюрократія [1, с. 54].

У суспільствах східного типу спосіб життя, структура й рівні доходів в окремих соціальних групах різняться, проте жодна із груп не має необхідної автономії, отже, не протиставляє себе іншим. За східної форми управління політична влада абсолютна й неподільна, носій верховної влади проголошує свою прихильність певній релігії чи ідеології, опираючись при цьому на бюрократію [1, с. 55].

Нерозділеність політики й управління, політики й економіки, відсутність власності у населення, натуральне господарство, обмежені товарно – грошові відносини — суть специфічної «східної форми» бюрократії. Бюрократія «східної форми» не допускає поліпшення адміністративного управ ління, вона зміцнює своє становище настільки, що її вплив переростає в «бю рократичну державу», «бюрократичний абсолютизм». Чиновництво не тільки реалізує адміністративні функції, а й виконує істотну політичну роль, що й приводить до «застою» у суспільному житті.

Таким чином, аналіз наукових концепцій феномена бюрократії свідчить про те, що: а) дослідники досить часто розглядали це явище з точки зору визначення позитивних і негативних його сторін; б) в класичній марксистській історіографії бюрократія розглядається як «організм-паразит», що виражає класові інтереси й перебуває за межами політичного контролю; в) за основу в сучасній політологічній думці прийнята концепція раціональної бюрократії М.Вебера, на переконання якого бюрократія є ієрархічною організацією, що заснована на базі твердо встановлених принципів; спеціалізації й поділу праці; г) азіатська модель бюрократії, є зразком державної служби, де держава якщо й не поглинає повністю суспільство,то, щонайменше, стає значно сильнішою за суспільство, передусім, тому що колективною працею управляють державні службовці.



Номер сторінки у виданні: 69

Повернутися до списку новин