Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Cутність та особливості радянської концепції бюрократії





Микита Соскін, аспірант кафедри філософських та соціальних наук Київського національного торговельно-економічного університету.

              УДК 35.08:342.384.4

 

У статті проаналізовано сутність радянської концепції бюрократії. Особливості цієї моделі. Описано радянський тип бюрократії та його розвиток за часи СРСР.

Ключові слова: бюрократія, бюрократ, радянський.

 

В статье проанализовано сущность советской концепции бюрократии. Особенности этой модели. Описан советский тип бюрократии, его развитие во времена СССР.

Ключевые слова: бюрократия, бюрократ, советский

 

The article analyzes the nature of the Soviet concept of bureaucracy. Features of this model. We describe the Soviet type of bureaucracy and its development over the USSR.

Key words: bureaucracy, bureaucrat, soviet.

 

Дослідження бюрократії, осмислення її природи, сутності, функціональної спрямованості, ролі та значення видається досить актуальним і завжди хвилювали видатних філософів, політичних мислителів різних епох.

Ще древні китайці Конфуцій, Шан Ян, Мо-Цзи вважаються основоположниками «азіатської» моделі бюрократії. Прихильники цієї моделі єдині у розумінні того, що: по-перше, існує реальна небезпека для монархічної влади в разі недостатнього контролю за бюрократією; по-друге, наголошується на неодмінній залежності чиновництва від політичної влади; по-третє, визнається необхідність забезпечення рівних можливостей для чиновників; по-четверте, бюрократія вибудовується за ієрархічним принципом.

Модель раціональної бюрократії як основи сучасного типу, що прийшла на зміну організації патріархальної, при якій звичайній людині без грошей і зв’язків домогтися справедливості найчастіше неможливо, розробив Макс Вебер. Бюрократія, як вважав М. Вебер, це форма управління, відмінна від інших форм — демократії, тоталітаризму, авторитаризму. У цілому вона є прогресивною технологією, що дозволяє значно раціоналізувати процес управління й підвищити ефективність організації. Бюрократична модель означає, що працівники повинні діяти як формальні особи, наділені певними правами й відповідальністю [2].

Принципово протилежного погляду на бюрократію дотримувався К. Маркс, який спростовуючи будь-яку корисність держави, оцінював бюрократію з суто негативних позицій, визначаючи її як «абсолютне зло». Уже в ранніх роботах він піддав критиці зарозумілість і корисливі наміри бюрократичного чиновництва, показав ворожість інтересів бюрократії як особливого соціального прошарку, окремих бюрократів суспільним інтересам. К. Маркс визначив негативні риси бюрократії, серед яких виділяв підміну суспільного інтересу приватними інтересами влади й конкретного чиновника, і ви-

значив її як присвоєння держави чиновництвом. Таку модель бюрократії, за прізвищем свого засновника, науковцями прийнято називати «марксистською». Хоча, на нашу думку, явище описане К. Марксом більш відповідає такому сучасному політологічному терміну як «бюрократизм».

Постмарксистський та поствеберівський період у політичній думці пов’язаний з розробкою «реалістичної» моделі бюрократії, в межах якої здійснювався пошук «природної» бюрократичної моделі. Представниками цієї теорії є: Р. Мертон, А. Гоулднер, Ф. Селзник, П. Блау, М. Кроз’є, Р. Майкелсон, Л. Мізес, Р. Міхельс, Л. Пітер та інші. Основний акцент у дослідженнях зазначених вище вчених робився не стільки на функціях, які виконує бюрократія, скільки на її дисфункціях.

У новітніх наукових дослідженнях бюрократичного феномену простежується два основних підходи: з одного боку здійснюється розробка підприємницької моделі бюрократії (Д. Осборн, П. Пластрик), з другого — бюрократія досліджується як економічне явище (Дж. Бреннан, А. Бретон, Дж. Б’юкенен, У. Нісканен, Г. Таллок) [11].

Аналіз існуючих моделей бюрократії частково знаходимо у працях російських науковців М. Афанасьєва, М. Вослєнского, Ю. Давидова, В. Макарєнка, А. Макаріна, В. Маслова, О. Оболонского, В. Пастухова, В. Смолькова, Л. Сморгунова, О. Соловйова, В. Спірідонової та інших. Бюрократична проблематика поступово актуалізується й у вітчизняній науковій літературі, зокрема за останні роки з’явилась низка наукових праць, авторами яких є О. Вергун, Б. Гаєвський, В.Горбатенко, І. Кресіна, В. Пугач, В. Ребкало, В. Скрипнюк, В.Токовенко, В. Храмов, О. Шморгун, В. Цвєтков та інші.

І це не випадково, адже сучасне українське суспільство є суспільством перехідним, що характеризується здійсненням демократичних трансформацій, подоланням тоталітарної спадщини у політико-інституціональній, соціально-економічній та духовно-ідеологічній сферах, а успішне проведення цих перетворень не в останню чергу залежить від врахування досвіду, помилок, певних негативних ознак розвитку бюрократії в період до здобуття Україною незалежності.

Потреба розробки даної проблематики в нашій статті обумовлюється й тим, що вітчизняна політична наука все ще відчуває дефіцит в концептуальному поясненні еволюції бюрократії на різних етапах розвитку української нації.

Важливим етапом в історії формування сучасної української моделі бюрократії є часи існування Радянського Союзу.

Побудова радянської моделі бюрократії почалася з діяльності В. Леніна, котрий став реалізатором ідей К. Маркса: необхідно повністю замінити апарат управління, і «зламати стару буржуазну машину керування» у ході пролетарської революції, необхідна диктатура правлячого класу для здійснення революційних завдань [7, с. 37.]

Однак, ця проблема мала більш глибокі коріння. Вона полягала в бюрократичній політиці революціонерів у питаннях державного будівництва, в якій панували два начала: диктаторське, обумовлене прагненням обдарити всіх щасливим життям, і анархічного беззаконня, що стало нормою нового уряду. Усі владні функції опинилися в руках однієї партії.

Незважаючи на марксистсько-ленінську концепцію зламу державної машини й подолання бюрократії, бюрократія й особливо бюрократизм не тільки зберігся, але й почав набирати силу, що перевершила колишній «бюрократичний апарат» [5, с. 54]. Якщо в 1913 р. на 15 робітників доводився 1 чиновник, то в радянській країні вже в 1920 р. — 1 чиновник на 7 пролетарів, тобто за 7 років кількість чиновників збільшилася вдвічі [13, с. 306].

Колишні революціонери, що вимагали демократичних свобод, одержавши владу, перетворюються в реакційний прошарок, що придушує будь-яку свободу.

Ще один важливий аспект відродження бюрократії відразу ж після революції, за Л. Троцьким, пов’язаний з відсталістю Росії по багатьом параметрам громадського життя. Економічна, соціальна й політична відсталість стала тією істотною причиною, що призвела до появи бюрократії в її найбільшпримітивних і грубих формах. Тобто, на модель радянської бюрократії вплинула нерозвиненість капіталізму, напівкріпосницькі форми громадського життя. При цьому Л. Троцький вважає, що допоки в державі є потреба в розподілі яких-небудь благ і привілеїв, завжди буде існувати апарат, створений для цих цілей. Бюрократія буде існувати завжди, тільки після революції держава відтворить її в тому або іншому варіанті [16, с. 249]. Тому мова може йти не про знищення бюрократії, а тільки про контроль над нею. Способи революційного контролю запропоновані К. Марксом полягали в наступному: не тільки виборність, але й змінюваність у будь-який час; плата не вище плати робітника; негайний перехід до того, щоб усі виконували функції контролю й нагляду [7, с. 43].

На відміну від Л. Троцького, М. Джилас давав ще більш категоричну характеристику бюрократії «нового» радянського суспільства. Суть його теорії полягає у тому, що після перемоги пролетарської революції комуністичний партійний апарат перетворюється в новий правлячий клас — клас партійної бюрократії. Цей клас монополізує влада в суспільстві, потім привласнює державну власність і стає класом визискувачів, підтримуючи свою диктаторську владу методами контролю.

Радянський правлячий клас не відразу виявив свою елітарність після жовтневого перевороту. Цей клас на той час ще не був злагодженим соціальним ладом, був різнорідний, психологічно суперечливий.

З початком у СРСР індустріалізації й колективізації сільського господарства відбувалося розширення партійних рядів, у тому числі й партбюрократії. Формувався усе більше й більше відособлений прошарок в суспільстві.

Як підкреслює А. В. Макарин, «новий поштовх свого розвитку бюрократична система правління одержала в 30-і роки XX ст., бюрократія стає одним з надійних джерел раціоналізації громадського життя» [6, с. 126]. Сталін став опиратися на бюрократію, як на основний інструмент побудови соціалізму. У радах була зведена на нівець самостійність, головну роль грали партійні комітети. Це є ще однією особливістю радянської бюрократичної системи.

Хрущовська «відлига» сприяє перетворенню еліти в «клас у собі», тобто на відміну від сталінського часу процес заміщення державних посад упорядковується. Виникають відносини, які за допомогою ідеології закріплюються як обов’язкові форми, формальність створює рамки, необхідні для всіх ланок ієрархічної градації. У цих рамках просування по службі формалізується. Приблизно із середини 60-х р. XX ст. створюються суб’єктивні умови для перетворення номенклатури з «класу в собі» в «клас для себе». Політична еліта усе більше перетворюється в особливий прошарок, вона прагне закріпити за собою державну владу.

Перші спроби змін, започатковані М. С. Хрущовим, носили, ймовірніше, непослідовний характер і незабаром були припинені набравшою сили й впливу бюрократією. Саме ж суперництво радянських еліт поступово призводило до повільного саморуйнування бюрократичного режиму.

Хоча в радянські часи офіційно вважалося, що еліти в СРСР немає й бути не може, у даних умовах невпинно формувався новий правлячий клас, нова еліта, представлена верхніми структурами партійного й державного апарата, чинами силових органів, господарськими керівниками. За влучним висловлюванням В. Пастухова «Радянська еліта народжується як номенклатура» [9, с. 49], що й відрізняє її від буржуазної європейської еліти.

З латинської слово «номенклатура» означає буквально перелік імен або найменувань. Щодо радянської держави, етимологічний зміст цього поняття в цілому відповідає його реальному змісту. Номенклатура — перелік керівних посад, заміщення яких робить не керівник певного відомства, а вищий орган, особи, які такі посади заміщають або ж перебувають у резерві для заміщення, кандидатури, які попередньо розглядалися й затверджувалися даним партійним комітетом [3].

Хоча номенклатура — клас новий, виник в XX ст., але, так само, як і бюрократія, не є явищем, що не має ніяких історичних коренів. За своєю сутністю це дуже древній клас, що багаторазово створювався в різні епохи як пануючий клас там, де застосовувалися методи тотального управління суспільством.

Не вигадав номенклатуру й Сталін — номенклатурні положення були списані зі старих російських установлень. Так у дореволюційного чиновництва можна помітити характерні номенклатурні ознаки. Радянське чиновництво, крім посадового окладу, домоглося деяких збільшень до зарплати («авоська» або їдальня ІV Головного управління, потім «квартирних» (чиновникам І–ІІ класів «казенна квартира з дровами, покоївкою...»), а потім — прогонних (транспортних) або «казенний виїзд з кучером за рахунок скарбниці»).

Вподальшому список благ недоступних простим радянським громадянам і навпаки досить доступним номенклатурі поступово розширювався: безкоштовні або пільгові путівки у будинку відпочинку й санаторії, надання квартир у будинках підвищеної комфортності, спецлікарні й поліклініки, держдачі тощо.

Незважаючи на те, що номенклатурний механізм уже був приведений у дію, закріплення в нормативних документах він ще не мав. Датою оформлення номенклатури можна вважати 12 червня 1923 р., коли Оргбюро ЦК прийняло постанову «Про призначення». У жовтні 1923 р. ЦК партії виніс рішення про основні завдання обліково-розподільної роботи, а 16 листопада 1925 р. Оргбюро прийняло нове розгорнуте положення про порядок підбору й призначення працівників

Легітимізувавшись у постсталінський період, радянська адміністрація не перетворилася в європейську бюрократію, а створила особливий тип, де все будувалося не на ділових якостях встановлених правилах, а на особистих зв’язках, особистій відданості, про законність в точному значенні цього слова не могло бути й мови. Відновлені були гірші риси антиєвропейської самодержавної бюрократії. Справедливі слова сучасного західного правознавця — Альтинга Фон Гейзенау: «Під ярмом всюдисущої адміністрації самодержавного або тоталітарного ладу було тільки дві можливості: або слухняність, або бунт. Позбавлена політичної легітимності, сама адміністрація могла бути лише всемогутньою й репресивною або ж неспроможною й впадаючою у хаос» [1, с. 30].

Тут виникає ще одне цікаве наукове запитання, чи можна вважати номенклатуру синонімом чиновництва або бюрократії? Дійсно, у номенклатурній системі, як і в бюрократичній, «кожен приписаний до свого місця, кожен повинен залишатися там доти, поки це вважають за потрібне». Однак це не вписується в розуміння бюрократії, якщо говорити про неї з погляду М. Вебера, така властивість, як безвідповідальність. Якщо бюрократія в ідеалі повинна мати професійні навички (знаннями, точністю й швидкістю управлінського процесу), то номенклатура ними не володіє зовсім.

Ще більше збільшує різницю визначальна сила цих двох явищ. Чиновництво виконує накази державних органів, тоді як номенклатура сама диктує свою волю цим органам через рішення, думки й вказівки керівних партійних інстанцій. Тут, варто привести дуже вдалу цитату М. Вослєнского: «У демократичних суспільствах бюрократи — це привілейовані слуги, номенклатура — самовладні господарі» [3, с. 132]. До того ж у номенклатурі немає характерної для бюрократії твердої ієрархії рангів, і головне — у номенклатурі немає складової сутності чиновництва, планомірного переміщення всіх чиновників нагору по сходам ієрархічної градації. Легко змінюються спеціальності, кабінети, але непорушною залишається приналежність до номенклатури.

Після революції 1917 р. стало різко не вистачати професійних керівників. І тоді у владу рушили всі ті, хто був недворянського походження й вступив у правлячу партію — це були головні умови для того, щоб запросто потрапити у владу. Люди відбиралися також по «політичних ознаках». Ці ознаки стали твердою й незмінною основою призначень на всі відповідальні пости в СРСР. Це пояснюється наступною закономірністю: призначати на посади людей, які для роботи на цих посадах

абсолютно не підходять, щоб кожний почував, що займає місце не по праву, а за милістю його керівництва. «У нас незамінних людей немає!» — це теза товариша Сталіна.

Сформовану нову обстановку в партійному апараті Троцький називає «бюрократизацією партії» і констатує: «Партія живе на два поверхи: у верхньому вирішують, а в нижньому тільки довідуються про рішення» [3, с. 89].

Номенклатура міцно взяла у свої руки владу в суспільстві й до 80-х р. тільки модернізувалася. Особливо важливою віхою в історії номенклатури стало підпорядкування їй КДБ. Верхівка номенклатури продовжувала стежити за тим, щоб органи не вийшли з-під її контролю. Після 1970 р. поступово зникає в біографічних даних вищої номенклатури графа «соціальне походження», такі відомості засекречуються. Швидше за все, це пов’язано з появою нового класу «службовців», ознаки й чисельність якого дозволяють говорити про них саме як про клас. У номенклатурі виростає класова свідомість, вона почуває свою спільність. Як замкнута каста, що править в СРСР вона починає переходити до самовідтворення. Номенклатурна посада не успадковується, але приналежність до класу номенклатури стає фактично спадковою.

Показові й зміни в освітньому рівні номенклатури. Брежнєвська номенклатура, в основному, має технічне, військове або сільськогосподарське утворення, а юристи в рядах номенклатури були великою рідкістю. Їхній професіоналізм був украй небезпечний сталому корпоративному режиму.

Як відбувається ухвалення рішення у владній структурі? Ініціатива його підготовки й прийняття може виходити як від якого-небудь відомства, що перебуває в сфері влади даного парткомітету, так і зверху, тобто від самого бюро, секретаріату або вищого органа. Природно, при розробці рішення ніхто не стане радитися з юристами — це зовсім не вигідно. До того ж, дефіцит юристів у вищих ешелонах влади відчувався дуже сильно. Вони були просто не потрібні владі. Рішення були обов’язкові для виконання усіма, причому будь яка справа в організації або підприємстві вимагала схвалення зверху. Керівні органи номенклатури завжди чітко трималися за свою монополію прийняття рішень. Участь партапарату в прийнятті рішень йшло набагато далі підготовки проектів. Адже є чимало питань, які вважаються занадто дрібними для того, щоб їх вирішували великі органи влади. Так навіщо ж їх завантажувати ними, якщо багато чого можна вирішити швидко, без тяганини, на місцях. Номенклатурщики, що не входять до складу бюро, секретаріату й у партаапарат, теж здійснюють владу, але в межах, окреслених політичними рішеннями керівних органів номенклатури й вказівками апарату.

Номенклатура — типовий клас службовців. Такий клас являв собою у свій час у феодальному суспільстві спочатку боярство, а потім — дворянство. Усі члени класу номенклатури є формально службовцями. Вони займають певні — незмінно керівні — посади в партійному й державному апараті. Номенклатура служить. Але чи працює вона?

Якщо вона не працює, то в цьому винні зовсім не люди, а сама система соціалізму. В умовах абсолютної монополії немає потреби намагатися й працювати. Заняття цих людей — побудова своєї власної кар’єри, власного життя, а зовсім не долі людей і усього суспільства в цілому. Паразитизм вражає будь-який панівний клас.

Історичний досвід показує, що з часом користь, одержувана суспільством від діяльності панівного класу, поступово зменшується, а ціна, що суспільство сплачує за цю діяльність, зростає. Однак наступає момент, коли рентабельність стає нульовою, а потім негативною величиною: витрати сус пільства на панівний клас починають перевищувати його внесок у добробут суспільства. Історія свідчить, що в такому випадку суспільство починає усе більш активно боротися за звільнення від пануючого класу-паразита, і в остаточному підсумку неодмінно домагається успіху. Ціна правління класу номенклатури в СРСР висока й тяжка.

Проте не зовсім правильно також думати, що панування номенклатури не принесло суспільству в Радянському Союзі зовсім нічого позитивного. Можливо, якщо не було б номенклатури, то важка промисловість в Україні виявилася б менш розвинутою, проте були б розвинені набагато краще, виробництво товарів народного споживання, легка промисловість і харчова промисловість. Позитивно варто оцінити також те, що в Радянському Союзі була низька плата за житло, за користування транспортом, що було безкоштовним медичне обслуговування, що існувала безліч будинків відпочинку й санаторіїв, що були відносно недорогі книги, квитки в театри й кіно. У Радянському Союзі номенклатура непогано організовувала науково-дослідну роботу. Радянські школи — початкова, середня й вища — випускали високоосвічених фахівців, радянська освіта була однією з передових у світі.

Розпад номенклатури відбувся у два етапи. 15 жовтня 1989 р. у газеті «Правда» було оголошено, що комісія ЦК КПРС із питань партійного будівництва й кадрової політики ухвалила рішення щодо демонтажу номенклатурного механізму, про скасування «обліково-контрольної номенклатури». Із серпня 1991 р. вища партократія була позбавлена офіційного списочно-номенклатурного принципу влади.

Разпад номенклатури виявився, головним чином, у краху її ядра — унікального утворення Партіі-Держави, що втратило свою найважливішу функцію — організаторську.

Взагалі в ході розвитку радянського режиму в окремі тимчасові відрізки відбувався зсув ряду акцентів у діяльності бюрократії або убік зміцнення останньої, або в напрямі поступового її зм’якшення. Видозмінювалися як сама структура, статусне положення, інтереси, так і формальні процедури й прийоми бюрократичної системи управління.

Досить логічну інтерпретацію еволюції радянського правлячого класу запропонував В. Пастухов. Становлення радянської номенклатури, на його думку, за часом збіглося з етапом сталінського панування. Для владних структур це період твердої, без ясних формальних правил боротьби за посади [9, с. 22].

Бюрократи ставилися до своєї посади як до власності, вони робили все необхідне, щоб зберегти її, а по можливості передати в спадщину, що призводило до старіння еліти. Пізніше, під час «застою», остаточно формується структура радянського правлячого прошарку. Отримання посади розглядається як необхідна умова для користування частиною державної власності. Унаслідок цього радянська номенклатура намагається змінити суспільний устрій у своїх інтересах. Цей фактор усе більше помітним стає в часи М. Горбачова.

Становить значний інтерес також питання про те, наскільки веберівська модель раціональної бюрократії може бути застосована до апарату управління в суспільствах радянського типу. Так, у роботах П. Гайденко і Ю. Давидова висловлювалося припущення, що в радянському суспільстві склався принципово новий тип бюрократії, що не укладається в рамки веберівскої теорії. Надалі Ю. Давидов розвинув цю тезу, охарактеризувавши даний тип як «тоталітарну» бюрократію. Але варто зазначити, якщо запропонований Ю. Давидовим опис бюрократії як інструмента прямого насильства, можливо, деякою мірою й застосувати до періоду правління Сталіна, воно навряд чи може бути прикладене до партійної бюрократії післясталінської епохи [4].

Таким чином, бюрократизм у СРСР і в інших країнах соціалізму означав відчуження великої маси робітників від влади, від керування спільними справами. Разом із цим відчуженням розцвіли всі характерні для бюрократизму явища: корпоративність, формалізм, відомчість, кар’єризм, марнославство, авторитарність. Бюрократизм у перших країнах соціалізму отримав великий розмах через розбухання державного апарата в результаті надмірного одержавлення засобів виробництва й установлення твердого державного контролю над економікою й усім громадським життям. Якщо навіть вважати таке одержавлення необхідним для вирішення завдань первісного соціалістичного нагромадження, треба все ж таки визнати, що воно означало формальне усуспільнення виробництва. Але відчуження від управління суспільним справами не можна приписувати лише корисливим інтересам, намірам і діяльності самої бюрократії. Таке відчуження, в першу чергу, є наслідком реальної нездатності маси трудящих управляти суспільством. Воно було наслідком того, що спільні справи соціалістичного суспільства були для багатьох робітників формально, а не реально загальними [10, с. 234].

Отже, ніколи ще в історії України влада бюрократії не була такою всеосяжною як в радянські часи. Помилки в політиці й економіці, викликані спробами швидко вирішити ідеологічні завдання, змушували вищий правлячий стан ще більше опиратися на бюрократію в надії виправити становище. Тому державні завдання зводилися не до канцелярії, упорядкованій структурі законів і приписань, а до сваволі, всупереч канцелярії. Усі складні соціальні проблеми вирішувалися шляхом створення нових організацій і реорганізації старих для здійснення бюрократичних рішень.

Підсумовуючи, варто також відзначити, що місце й роль бюрократії в історико-політичному процесі залежать від характеру політичної системи, причому, жоден сучасний режим не існує без бюрократії, що зосередила у своїх руках адміністративну владу. Радянський тип бюрократії представляє собою зразок державної служби, де держава якщо й не поглинає повністю суспільство, то, щонайменше, стає значно сильнішою за суспільство, передусім, тому що колективною працею управляють державні службовці.

Перспективним для подальших наукових розробок є дослідження пострадянської моделі бюрократії, яка найбільш близька для сучасної України, адже наша держава, навіть, сьогодні потребує заміни номенклатурно-бюрократичного управління демократичним. Бюрократію необхідно поставити на те місце, де вона повинна бути в здоровій державі. Єдиним джерелом доходу повинна бути зарплата, нехай і досить висока. Щоб жити як у розвинених країнах, потрібно ставити владу в ті ж умови. Особисті інтереси чиновників і депутатів повинні багато в чому збігатися з інтересами пересічних громадян [13]. Потрібно побороти усвідомленість бюрократією своєї безвідповідальності перед суспільством, що на думку А. Соловйова, свідчить про її «неповну службову відповідність» новим умовам і реаліям державного управління [15, с. 53]. Справа за появою таких політичних сил, які візьмуть все це на реальне озброєння.



Номер сторінки у виданні: 87

Повернутися до списку новин