Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Політичні інститути і форми правління: проблеми організації та функціонування





Ольга Охотникова, аспірантка кафедри суспільно-політичних наук, глобалістики та соціальних комунікацій Університету «Україна»

УДК 32.019

 

У статті досліджено політико-праксеологічні засади організації і функціонування політичних інститутів та їх зв'язок з формами правління.

Ключові слова: політичні інститути, форми правління, організація, функціонування

 

В статье исследованы политико-праксеологичные принципы организации и функционирования политических институтов и их связь с формами правления.

Ключевые слова: политические институты, формы правления, организация, функционирование

 

The paper investigates political Praxeological principles of organization and functioning of political institutions and their relationship with forms of government.

Key words: political institutions, forms of government, the organization functioning

 

Більшість дослідників політичної сфери суспільства, зокрема політичних інститутів сходяться на думці, що поняття «політичні інститути» є ширшим за поняття «політичні організації» [1; 8; 9; 11]. У цьому зв’язку варто відзначити, що аналіз політичних інститутів суспільства лише з точки зору розгляду їх як певних «правил гри» є неповноцінним, оскільки саме завдяки існуванню політичних організацій і стає можливим функціонування політичних інститутів, які, дійсно, підкорені певним «правилам політичної гри».

І вказані «правила політичної гри», безумовно, найбільш повно і адекватно можна дослідити через зв'язок політичних інститутів, політичних процесів і форм правління, які реалізуються у вигляді республіки чи монархії.

Щоправда Ю. Кулик [5] вважає, що використання терміну «форма правління» стосовно парламентської республіки є не зовсім методологічно коректним. Посилаючись на таких російських дослідників, як Н. Сахаров, С. Паречина, О. Зазнаєва, він підкреслює, що вказані автори вважають, що форма правління — це основа формування вищої державної влади в тій чи іншій політичній системі, яка реалізується на основі демократичних виборів або спадкової політичної влади монарха.

На думку Н. Сахарова, більш коректним було б говорити про президентську, напівпрезидентську, парламентську «системи правління», відрізняючи їх тим самим від «форм правління».

Схожої точки думку дотримується і С. Паречина, відзначаючи, що не варто змішувати вказані поняття, оскільки термін «форма правління» визначає виборні чи спадкові засади технології формування політичних інститутів вищої державної влади, а термін «система правління» — тип співвідношення повноважень і взаємовідносин між вищими виконавчими та законодавчими органами [5].

У цьому зв’язку, з урахуванням сучасного вітчизняного політичного досвіду та еволюції української системи правління, розглянемо особливості президентської і парламентської систем правління, які є основними різновидами республіканської форми правління.

Ключовою посадою в президентській системі правління є поняття «інститут президента». Останній уособлює у своєму статусі державу, виступає від її імені і забезпечує злагоджене функціонування державного механізму країни.

У напівпрезидентській системі правління президент структурно не належить до жодної з гілок влади, що створює проблеми у чіткому науковому визначенні місця, ролі і відповідальності президента як глави держави у державному механізмі, котрий ґрунтується на принципі поділу влади.

Загалом інститут президентства є дуже поширеним у сучасній політичній практиці, яка свідчить, що президенти є главами держав у майже 150 країнах світу. Їх правовий статус у переважній більшості випадків визначається національними конституціями, проте випадки, коли статус президента визначається окремими законами [164]. Вказані нормативно-правові акти окреслюють роль і місце президента в механізмі функціонування держави, визначають його взаємовідносини з іншими органами державної влади (парламентом, урядом, конституційним судом тощо.), виписують процедури обрання президента, його повноваження, відповідальність за дотримання конституції тощо [10; 11].

Зрозуміло, що статус президента знаходиться залежно від різновиду республіканської системи правління (президентської, парламентської, змішаної) [7].

У президентській системі правління використовується поєднання функцій глави держави і глави виконавчої влади, а уряд очолюється президентом. Згадана система правління використовується у таких країнах, як США і Бразилія. Цей варіант передбачає безпосереднє підпорядкування міністрів президенту. При цьому міністри можуть складати уряд — раду (кабінет) міністрів, а можуть і не утворювати колегіального органу.

За умови існування у президентській республіці ради (кабінету) міністрів, останні — підпорядковані президенту, призначаються і звільнюються з посади президентом — за погодженням чи пропозицією прем’єр-міністра.

У президентській республіці посада прем’єр-міністра, навіть за умови утворення колегіального органу виконавчої влади, є суто адміністративною, доволі символічною і не має достатніх повноважень на здійснення самостійної політики. Президент в такому випадку є фактичним керівником уряду (ради чи кабінету міністрів). Відповідно не існує у таких республіках і уряду як колегіального органу, а є власне — кабінет президента.

У випадку відсутності колегіальної ради (кабінету) міністрів міністри фактично мають статус галузевих радників президента, оскільки вся повнота виконавчої влади належить президенту, який має повноваження на ухвалення рішень, керує державною службою і делегує в разі потреби певні повноваження в галузі виконавчої влади членам свого кабінету.

Проте в сучасній політичній практиці існує й прецедент та специфіка такої посади, як віце-президент, котрий може за посадою входити (як у США) до верхньої палати парламенту (сенат) з правом вирішального голосу — у випадку, коли голосування відбувається 50:50.

У напівпрезидентській системі правління глава держави певним чином дистанціюється від виконавчої влади, яку уособлює уряд на чолі з прем’єр-міністром, хоча президентські повноваження зазвичай найбільше пов’язані саме з діяльністю виконавчої влади. У цьому випадку нерідко виникають конституційні проблеми співвідношення їхніх повноважень, якщо вказані повноваження недостатньо чітко виписані в Основному законі країни.

Варто відзначити, що в такій системі правління главі держави у структурі державної влади належить провідна системоутворююча роль. Водночас широкі повноваження глави держави потребують і наявності потужної системи конституційних стримувань і противаг, аби це не спонукало до формування авторитарного політичного режиму в країні.

У парламентській системі правління президент є лише главою держави, обмежений інститутом контрасигнатури. Сутність функціонування останнього полягає в тому, що акти президента вступають в дію лише за умови їх підпису прем’єр-міністром, рідше — міністром, відповідальним за виконання цього акту. Президент у таких республіках не має повноважень на ухвалення рішень, які мають політичне значення.

Для парламентсько-президентської системи правління характерні суттєві обмеження повноважень президента з боку парламенту в частині, призначення прем’єр-міністра (згоди парламенту або однієї з його палат) і відповідальності уряду [7; 9; 11].

У цілому ж президенти держав зі змішаною системою республіканського правління мають згідно з конституціями досить широкі повноваження в сфері нормотворчості, виконавчої влади та гарантування прав людини. У президентських і напівпрезидентських республіках вони реалізуються безпосередньо президентами, в парламентських і напівпарламентських республіках — через національні уряди (кабінети чи ради міністрів).

Вищими органами влади в будь-якій державі є глава держави, парламент, уряд, вищі суди (верховний, конституційний тощо). Конституційний статус інституту глави держави (монарха, президента) визначається наступними основними принципами: незмінюваності, нейтральності і невідповідальності, що суттєво відрізняють його від статусу інших політичних інститутів, у тому числі й відповідних вищих органів держави.

Президент, як глава держави, має забезпечувати національну єдність, правонаступність державної влади, бути гарантом національної незалежності, територіальної цілісності, координатором ді яльності державних органів, а в суспільно-політичному плані (при наявності масштабних конфліктних ситуацій) — загальнонаціональним арбітром.

Принцип незмінюваності полягає в неможливості усунення глави держави з поста юридичним, законним шляхом (окрім спеціальних і виняткових процедур — зради, неможливості виконувати свої функції за станом здоров’я тощо).

Якщо повноваження вищого законодавчого органу в умовах республіканської форми правління (за певних конституційних підстав) можуть бути припинені достроково главою держави, уряд може бути відправлений у відставку парламентом чи главою держави, то повноваження самого глави держави інші органи не можуть припинити достроково.

Незмінюваність глави держави — президента, обраного на певний термін, є відносною — в більшості країн світу конституції передбачають можливість дострокового припинення його повноважень (в разі виникнення певних підстав) через процедуру імпічменту, а в деяких країнах — за волевиявленням виборців — через процедуру референдуму.

Що ж стосується принципу незмінюваності в монархіях, то він реалізується в таких випадках абсолютно і однозначно: монарх перебуває на своєму престолі довічно і може залишити його лише за власним бажанням або за станом здоров’я.

Незалежно від систем правління (республіканської форми правління) президент є повноважним представником держави як за її межами, так і в середині країни. Президент має право укладати міжнародні договори, призначати дипломатичних представників, приймати вірчі грамоти іноземних дипломатичних представників.

Серед його повноважень також виокремлюють нагородження від імені держави державними нагородами, присвоєння почесних звань, прийняття осіб до громадянства, дозвіл на вихід з громадянства, помилування засуджених тощо.

Окрім того, президенти переважної більшості сучасних країн світу мають повноваження з призначення дати проведення виборів у парламенти, скликання їх на сесії, дострокового розпуску парламентів з обов’язковим призначенням нових виборів.

Вони мають право законодавчої ініціативи, призначення референдуму, звернення до парламенту з посланнями, які не підлягають обговоренню, підпису і оприлюднення законів, право вето (право повернення закону на повторний розгляд парламенту) тощо.

Практично в усіх країнах світу президенти виконують функції головнокомандувачів збройними силами, які відповідають за безпеку держави як гаранти її цілісності. Процедурно реалізуються ці повноваження через рішення ради національної безпеки і оборони (РНБО) і вводяться в дію указом президента.

Зазвичай президенти країн мають значні повноваження також щодо формування й інших органів державної влади та призначення вищих посадових осіб. Це стосується, насамперед, персонального призначення членів урядів та суддів, прокурорів, формування або участь у формуванні органів конституційної юстиції, пропонування для погодження парламентом кандидатур для призначення на конституційно окреслений перелік вищих посадових осіб держави тощо.

Окрім того, у багатьох країнах президент має повноваження ухвалювати нормативно-правові акти (укази), які мають силу закону. Зазвичай це стосується проблем та галузей, не врегульованих законом. Але відомі випадки, коли парламент (в разі термінових потреб) делегував свої законодавчі повноваження президенту країни з тим, щоб він ухвалив відповідний указ (декрет).

Окрім того, президенти мають конституційне право оголошувати надзвичайний чи воєнний стан, вводити в разі надзвичайної ситуації (стихійного лиха, війни, порушення конституційних прав людей) пряме президентське правління в окремих регіонах країни чи в державі в цілому. Але всі ці повноваженням, зазвичай, детально розписані у відповідних законодавчих актах (конституцій чи законі), що обмежує можливе свавілля глави держави.

Принцип нейтральності глави держави ґрунтується на його базовій функції представника всієї держави за кордоном та всередині країни і означає, що він повинен бути політично нейтральною постаттю і виступати арбітром у конфліктах між різними політичними силами та органами державної влади.

Скажімо, монарху не варто бути членом політичної партії чи громадської організації. Наприклад, російський цар Микола ІІ демонстративно носив значок антисемітської чорносотенної організації, чим, безумовно, дуже дратував єврейські політичні партії, які активно боролися за повалення російської монархії, що й відбулося у 1917 р.

Кандидат у президенти (хоч і не завжди) є представником певної політичної сили, яка підтримує його на виборах. Проте, після обрання на посаду президента бажано, щоб він призупинив своє членство у політичній партії з власної ініціативи, якщо таке не передбачено чинним законодавством [4; 6].

Зрозуміло, що політична відповідальність президента має не тільки правовий, а й моральний характер і реалізується, перш за все, на президентських виборах. Мова іде, насамперед, про те, що в переважній більшості країн конституції передбачають, що одна особа не може обиратися президентом більше двох термінів підряд, хоча є й країни, де таких обмежень немає взагалі, або встановлене обмеження — три терміни перебування на посаді президента певної держави.

До речі, з принципами незмінюваності і нейтральності глави держави (президента чи монарха) пов’язаний і принцип його невідповідальності, суть якого полягає в тому, що він не несе юридичної відповідальності за здійснювану ним політику, щоправда — в межах своїх повноважень.

Президент, на відміну від монарха, несе конституційну відповідальність за виконання ним своїх службових обов’язків. Як правило, президент несе відповідальність за навмисне порушення конституції і законів, за державну зраду, заподіяння шкоди державній незалежності, вчинення інших тяжких злочинів через процедуру імпічменту.

Процедура імпічменту, зазвичай, реалізується парламентом — через формулювання і висунення обвинувачення президенту, а після цього — через рішення про зміщення його з посади. Хоча можливі варіанти, коли парламент висуває лише обвинувачення, а процедура відсторонення президента від посади реалізується особливим судом, як це передбачають конституції таких країн, як Франція чи Польща.

Парламентська система правління характеризується тим, що верховна влада в державі належить представницькому законодавчому органу (парламенту), котрий володіє суверенітетом, делегованим виборцями, і формує уряд, який йому підзвітний.

Однак втручання парламентарів (якщо вони одночасно не є міністрами) в оперативну управлінську діяльність уряду (кабінету чи ради міністрів) виключається, хоча подекуди допускається нормотворчість уряду в сфері виключних законодавчих повноважень парламенту (в разі делегування вказаних повноважень парламентом).

Водночас варто відзначити, що й уряд, попри свою первісну залежність від законодавчого органу, має значний рівень автономії у своїй діяльності (в межах своїх конституційних повноважень) і впливу на парламент, який може бути реалізованим шляхом його розпуску і оголошення дострокових виборів.

Парламент же здійснює контроль за діяльністю уряду через процедури затвердження міністрів, розгляду та затвердження державного бюджету, урядового звіту про діяльність уряду, голосування вотуму недовіри чи з окремих питань, винесених урядом на розгляд парламенту.

Наприклад, голосування вотуму недовіри відбувається у випадку втрати довіри парламенту до створеного ним уряду. У цьому випадку, в разі отримання більшості голосів з даного питання, уряд зобов’язаний піти у відставку, хоча й виконує свої обов’язки до формування нового складу кабінету (ради) міністрів.

За парламентської системи правління президент переважно обирається парламентом (Греція, Естонія, Латвія, Молдова, Індія, Італія, Ізраїль, Туреччина, Угорщина, Чехія та інші) Хоча існують парламентські республіки де президент обирається на загальних прямих виборах (Австрія, Ірландія, Португалія). А, наприклад, в Німеччині федеральний президент обирається на спільному засіданні бундестагу (нижня палата парламенту), бундесрату (верхня палата парламенту) та представників ландтагів (земельних представницьких органів влади).

Найбільш повну класифікацію парламентських систем правління зробив Дж. Сарторі, який виокремив:

1) прем’єрську (кабінетну) систему англійського типу, при якій виконавча влада переважає у повноваженнях парламент;

2) «помірковану» систему партійно-контрольованого парламентаризму;

3) парламентська система асамблейного правління французького типу (часів Третьої і Четвертої республік) [13].

Наприклад, за парламентською системою правління англійського типу прем’єр-міністр є водночас політичним главою виконавчої влади і головою партії більшості в Палаті Общин (Громад) парламенту. Прем’єр-міністр має повноваження на формування уряду з числа членів партії більшості в парламенті, котрий несе колективну відповідальність перед нижньою палатою парламенту.

За умови збереження контролю за більшістю у парламенті, прем’єр-міністр може провести через парламент будь-яке рішення, запропоноване його фракцією, без внесення щонайменших змін з боку опозиції. Такі парламентські системи використовуються не тільки у Великій Британії, але і в Канаді, Греції, Ірландії.

Водночас, як стверджує солідарно з А. Сайроффом і Р. Гроссманом український дослідник І. Поліщук, у Великобританії система кабінетного правління поступається місцем правлінню прем’єр-міністра, якому сприяють такі чинники, як проведення виборів по мажоритарній системі, двопартійна система і жорстка партійна дисципліна [12].

У рамках прем’єрської системи правління вже згаданий нами дослідник Дж. Сарторі описує його «сильний» (Великобританія) і «слабкий» види (Німеччина), хоча «слабкість» влади німецького канцлера, на нашу думку, є достатньо дискусійною.

Зокрема, Федеральний канцлер ФРН є єдиним членом кабінету, що затверджується парламентом. І його відповідальність перед бундестагом (нижньою палатою парламенту ФРН) може виявитися у «конструктивному вотумі недовір’я», що є свідченням пом’якшеної версії прем’єрської системи правління [13].

«Поміркована» система партійно-контрольованого парламентаризму характеризується наявністю збалансованого політичного режиму, при якому зберігається певний баланс між представницькою і виконавчою владою, немає явного домінування ні виконавчої влади, ні парламенту.

Коаліційні уряди в рамках таких систем політичного правління створюються в наслідок напружених переговорів і компромісів, які можуть тривати протягом тривалого періоду. Натомість кабінети (ради) міністрів, створені в рамках такої «поміркованої» системи партійно-контрольованого парламентаризму зазвичай працюють достатньо довго, стабільно і, певною мірою, ефективно в інтересах всього суспільства.

Повною протилежністю прем’єрської (кабінетної) системи є парламентська система асамблейного правління, яка відрізняється перебільшеною роллю парламенту і зниженою реальною роллю урядового кабінету, що часто-густо стає об’єктивною причиною перманентних урядових криз, позачергових виборів і є перешкодою ефективного функціонування усієї державної машини.

Спробою модифікації парламентської системи асамблейного правління стало запровадження багатьма країнами Західної Європи у другій половині ХХ століття (після закінчення Другої світової війни) так званої моделі «раціоналізованого парламентаризму».

Остання модель парламентської системи характеризується запровадженням сукупності конституційних прийомів і процедур, спрямованих на забезпечення стабільності і захисту функціонування уряду при збереженні основних рис і політичних повноважень парламентської системи.

У модернізованій політичній моделі «раціоналізованого парламентаризму», на відміну від парламентської системи асамблейного правління, наявні наступні особливості організації роботи парламенту та його взаємовідносин із сформованим ним урядом:

1) відсутня процедура автоматичної постановки питання про довіру кабінету (раді) міністрів при інтерпеляції або відхиленні більшості із запропонованих урядом законопроектів;

2) збільшена кількість депутатів, необхідна для постановки питання про довіру (до 1/5);

3) збільшений термін (від 3 до 7 днів) між внесенням питання про довіру і початком дебатів по ньому;

4) для висловлення недовіри уряду потрібна не відносна, а абсолютна більшість голосів членів парламенту;

5) в разі внесення на розгляд парламенту власної ініціативи уряду щодо вотуму недовіри це питання голосується за прискореною процедурою і вимагає простої більшості;

6) у випадку використання системи «раціоналізованого парламентаризму» уряд, який отримав недовіру парламенту, в разі свого небажання йти у відставку, може у відповідь розпустити парламент, як це передбачала, наприклад, Конституція Франції зразка 1958 р.

У цілому, як свідчить політична практика кінця ХХ – початку ХХІ століття, в сучасних умовах і президентська, і парламентська системи республіканської форми правління наочно демонструють тенденції до обмеження демократичних процедур і прав парламенту та перетворення його на дорадчий орган при президентові чи прем’єр-міністрові, головне завдання якого полягає лише в обговоренні та «освяченні» дій виконавчої влади, а не в прийнятті стратегічно важливих для суспільства політичних рішень.



Номер сторінки у виданні: 93

Повернутися до списку новин